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付博锐 上海外国语大学英国研究中心助理研究员
自从英国走向脱欧以来，英国精英阶层开始提出“全球英国”的战略，意图超越欧洲，放眼全球。上个月的16日，英国首相鲍里斯·约翰逊宣布，外交部(FCO)与国际发展署(DFID)将合并，同时承诺把国民总收入的0.7%用于国际援助计划，并称这是“全球英国”计划的一部分。鲍里斯·约翰逊指出，这两个部门的合并将有助于英国把外交和援助计划结合起来，在处理国际项目上形成合力。英国在疫情逐步消退之时的这一举动，深刻左右着“全球英国”计划的走向。但是该计划也受到政府政治领导力的影响，达到预期效果的可能性依然存疑。
一、DFID“被”合并的原因
在与外交部合并之前，英国国际发展署主要负责管理海外援助项目，致力于可持续发展和消除世界贫困。2015年至今，该部门分别援助了亚洲、非洲、欧洲多国。例如，给坦桑尼亚援助2900万英镑用于建设城市住宅，应对气候变化；2017年至2019年，DFID拨款9500万英镑援助印度，用于助力女性就业等方面；2017年，DFID花费250万英镑帮助塞尔维亚当局建立在线政务系统，减轻当局行政监管负担。在卡梅伦任职期间，他将海外援助的资金增至GDP的0.7%，试图用国际发展署打造出英国承担大国责任的国际名片。
但与此同时，该部门也被受援助国家戏称为“提款机”——鲍里斯·约翰逊更是直言DFID的海外援助计划与英国国家利益毫无关系。而且在疫情的大背景下，DFID援助计划与英国国家利益——即“全球英国”计划——冲突更加明显。
这种冲突体现在两方面：
第一，疫情带来的经济损失不允许政府继续进行大手笔的海外援助。目前英国经济还在疫情的余波中挣扎，DFID的援助计划过于关注贫困弱小国家，对英国国家利益缺乏考虑。正如鲍里斯·约翰逊本人在评论DFID的海外援助项目时所说：“我们不能把自己当作非政府组织一样，肆无忌惮地花着纳税人的钱。”这种情况从DFID拒绝支持阿拉伯国家，间接导致难民泛滥时就已经初露端倪，在疫情的刺激下变得更加敏感。
图片说明：英国国家统计局最新发布的数据显示，英国4月份国内生产总值环比下滑20.4%，为1997年有月度记录以来最大跌幅。分析人士认为，随着英国政府5月中旬起逐步解除为应对新冠疫情采取的封锁措施，4月份应是英国经济跌到谷底的“至暗时刻”，今后将缓慢复苏。这是4月3日在英国伦敦拍摄的一家关闭的咖啡厅。（来源：新华社记者 韩岩 摄）
此外，除了直接的经济考量，民众舆论也是政府重要的考虑因素之一。疫情可能会让六千万英国民众陷入贫穷，政府50亿英镑的复苏计划结果仍是未知数，此时若按照DFID的一贯作风，向贫困国家输出大量援助物资，势必会让已处在暴发边缘的民粹主义情绪彻底释放，届时政府可能无法承受相关后果。
第二，DFID的援助方式与保守派构想中的英国外交形象向左。比起以往DFID“提款机”式援助，保守派政府更希望英国国际援助的重心落在更务实的援助方式上。DFID的援助方式的确有利于英国树立正面的国际形象，但这种方式对实现“全球英国”已无裨益。这一点在英国与其他国家在抗击疫情的合作上也有所体现——从停止出口“新冠救命药”地塞米松，到牛津疫苗的“英国优先权”，英国疫情期间的国际合作态度明确，并且与DFID的援助方式大不相同。而将DFID与FCO合并——如鲍里斯·约翰逊所说——有助于形成外交领域的合力，提升外交政策的效率和指向性，使外交政策服务于英国国家利益。
二、新外交政策与“全球英国”计划
在这两个部门合并之后产生的“超级部门”将直接管辖英国80%的对外援助资金，基本达到英国政府想要“用一种声音说话”的目的。理想状态下，DFID与FCO合并而成的外交、联邦与发展办公室将会成为“全球英国”计划中的重要一环——新的部门将具备DFID与FCO共同的优点：DFID多年经营下的国际形象、外交技巧和长远的战略眼光，以及FCO敏感的政治嗅觉。换言之，新部门将成为实现“全球英国”计划的工具之一。
但在疫情背景下，“全球英国”计划本身也已产生消极的变化：首先，疫情暴发以来，各国贸易保护主义情绪高涨，“逆全球化”暗流涌动。与此同时，并没有一个全球性机构来协调各国的行动，这使得“全球英国”计划的实施环境变得更加恶劣。其次，英国与其他国家的自贸协定谈判进展缓慢，与脱欧时的计划渐行渐远。除了英欧自贸协定成果寥寥之外，被英国当作模板的英美自贸协定的达成时间也一拖再拖。谈判桌上的僵持极大地影响了“全球英国”计划的效率。这些疫情暴发以来国际局势的新变化可能会使英国政府新外交政策的效果大打折扣。
同时，如果政府无法对新部门进行有效的领导，则会将两个部门各自的缺点——DFID刻板的援助计划和低下的行政效率，和FCO计划的不稳定性——被放大，最终与“全球英国”计划背道而驰。
在这种情况下，决定英国外交政策成功与否的主要因素，在于政府是否具有足够的政治领导力来使这个庞大的机构真正服务于国家利益。同时，政府的政治领导力很大程度上依赖民众支持率，在“后疫情时代”的语境下，民众支持率系于政府对经济危机的处理。然而，鲍里斯·约翰逊领导下的保守党政府是否具有这种政治领导力依然存疑。
当鲍里斯·约翰逊在6月16日宣布这一决定时，前英国首相托尼·布莱尔在社交媒体发文称此举是“错误的”、“倒退的”，并称这将导致英国的国际影响力和软实力的下降；工党领袖斯塔默也提出政府此举是为了转移公众视线，淡化高死亡率和失业率的问题。此外，鲍里斯·约翰逊还面临着疫情期间的错误决策所带来的政府支持率下降的问题。这些反对的声音导致合并FCO与DFID这一决定的前景看起来并不十分明朗。
资料图片：这是2019年11月5日，基尔·斯塔默在英国哈洛举行的工党活动中发言的资料照片。（来源：新华社记者 韩岩 摄）
在宣布部门合并后不久，英国政府推出了新的经济改革计划。考虑到政府当下面临的困境，该计划能否成功对英国政府的政治领导力、及新的外交策略能否奏效有着直接影响。该计划称政府将增加170亿英镑的财政预算刺激经济，但其中只有50亿英镑用于基础设施建设，剩下的120亿将用于建设18万套保障房。
图片说明：6月30日，在英国英格兰中部的达德利，英国首相约翰逊发表演讲。 英国首相约翰逊30日宣布，政府计划投资50亿英镑（1英镑约合1.23美元）用于加速基础设施建设，以恢复受新冠疫情冲击的就业和经济。（来源：新华社发 英国首相府供图）
但是，基建方面50亿英镑的拨款主要应用领域是医院维修、学校重建等项目，并未设立能快速吸收大量失业人口的项目，50亿英镑的预算也不算充裕。此外， 120亿英镑建设的18万套保障房能否落实也是个未知数，同时18万套住房由于建造周期和数量的制约，对于疫情带来的失业和贫困人口规模来说也是杯水车薪。在经济计划前景未定的情况下，改变外交政策带来的后果也扑朔迷离。
总而言之，在“全球英国”计划的实施环境愈加恶劣、政府的政治领导力受到严峻的考验的情况下，保守党政府在外交部门上的变招能否将英国的外交形象导向其政治构想中的理想状态，并使其更好地契合英国国家利益依然存疑。
（作者付博锐为上海外国语大学英国研究中心助理研究员）
来源：东方网·东方智库
作者：付博锐
编辑：顾航
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