原标题：农业补贴“三合一”改革全面推开
中国农业大学的第三方评估显示，“三补合一”后，耕地撂荒现象减少;94%的受访农户接受“三项补贴”改革，补贴资金一次性发放，政策满意度提高。图片: CNSPHOTO提供
日前，财政部、农业部联合印发了《关于全面推开农业“三项补贴”改革工作的通知》，将种粮农民直接补贴、农作物良种补贴和农资综合补贴合并为农业支持保护补贴。
有业内人士表示，这一改革支持粮食适度规模经营，且农业补贴资金一次性发放，增强了农民的获得感，提高了政策满意度。
另外，农业补贴政策改革全面推开还将发挥多重积极影响，将有利于提高补贴政策的指向性、精准性和实效性;有利于促进粮食适度规模经营，推动农业生产加快进入规模化、产业化、社会化发展新阶段;有利于推动农村金融加快发展，可以撬动金融和社会资本支持现代农业发展，有效缓解农业农村发展资金不足的问题。
剑指提高资金效率
“三项补贴”中直接发放给农民的补贴与耕地地力保护挂钩。
农业补贴是国家强农惠农富农政策的重要组成部分。自2004年起，农作物良种补贴、种粮农民直接补贴和农资综合补贴三项补贴政策先后实施，促进了粮食生产和农民增收。但随着农业农村发展形势发生深刻变化，农业“三项补贴”政策效应递减，政策效能逐步降低，迫切需要调整完善。
据了解，在多数地方，农业“三项补贴”已经演变成为农民的收入补贴，一些农民即使不种粮甚至不种地，也能得到补贴，而真正从事粮食生产的种粮大户、家庭农场、农民合作社等新型经营主体，却很难得到除自己承包耕地之外的补贴支持。真正种植者难以得到为提高效益而设立的农业补贴已成为多地普遍现象，甚至在一些地方政府指导土地流转的官方文件中，对此种现象的表述亦是模棱两可。去年财政部、农业部启动了调整完善农业“三项补贴”政策的试点工作，将三项补贴合并为一项，支持耕地地力保护和粮食适度规模经营。
中国农业大学的第三方评估显示，“三补合一”后，耕地撂荒现象减少;94%的受访农户接受“三项补贴”改革，补贴资金一次性发放，政策满意度提高。“从2015年试点情况看，改革取得了显著成效。”有业内人士表示，政策调整后，统一了农业补贴资金的审核和发放程序，降低了政策实施成本。支持粮食适度规模经营，重点是支持建立完善农业信贷担保体系，为新型经营主体解决“贷款难、贷款贵”难题。在试点取得显著成效的情况下，今年农业“三项补贴”改革将全面推开。
改革后的农业支持保护补贴，其政策目标是支持耕地地力保护和粮食适度规模经营。一方面，支持耕地地力保护，“三项补贴”中直接发放给农民的补贴与耕地地力保护挂钩，明确撂荒地、改变用途等耕地不纳入补贴范围，鼓励农民秸秆还田，不露天焚烧，加强农业生态资源保护意识，实现“藏粮于地”。
另一方面，支持粮食适度规模经营。受种粮成本不断提高等因素影响，不少种粮大户“踩”着盈亏平衡点种粮，一遇自然灾害或粮价波动，就可能出现“倒亏”。有业内人士表示，要改变这一局面，真正使种粮有效益、农民种粮有积极性，需加大种粮新主体扶持力度，特别是要加大各类补贴力度，使务农种粮有效益、不吃亏、得实惠。“三项补贴”原则上以2016年的规模为基数，每年从农业支持保护补贴资金中予以安排，以后年度根据农业支持保护补贴的预算安排情况同比例调整，支持对象重点向种粮大户、家庭农场、农民合作社和农业社会化服务组织等新型经营主体倾斜，体现“谁多种粮食，就优先支持谁”。
补贴如何落实
按照耕地面积、粮食产量、适度规模经营发展等因素测算切块到省，由各省结合本地实际情况确定补贴对象、补贴方式和补贴标准。
那么，补贴如何真正落到种粮者手中?财政部、农业部负责人表示，耕地地力保护补贴的对象原则上为拥有耕地承包权的种地农民。对已作为畜牧养殖场使用的耕地、林地、成片粮田转为设施农业用地、非农业征(占)用耕地等已改变用途的耕地，以及长年抛荒地、占补平衡中“补”的面积和质量达不到耕种条件的耕地不再给予补贴。
中央财政农业支持保护补贴资金按照耕地面积、粮食产量、适度规模经营发展等因素测算切块到省，由各省结合本地实际确定补贴对象、补贴方式和补贴标准。耕地地力保护补贴依据可以是二轮承包耕地面积、计税耕地面积、确权耕地面积或粮食种植面积等，具体到哪一种类型面积或哪几种类型面积，由省级人民政府结合本地实际自定;补贴标准由地方根据补贴资金总量和确定的补贴依据综合测算确定。
据湖南省湘乡市财政局副局长李辉阳介绍，耕地地力保护补贴资金仍旧采取“财政一卡通”的方式直接打入农民账户，但以下三种耕地将不会再享受补贴:一是已转为畜牧养殖使用或设施农业用地的;二是非农业征(占)用耕地等已改变用途的;三是长年抛荒、占补平衡中“补”的面积和质量达不到耕种条件的。
据了解，财政部、农业部要求各地力争于6月30日前将兑现到农民手中的补贴资金发放到位，其中，耕地地力保护补贴将以“一卡通”方式直接兑现到农户，同时两部门将强化监管督导，确保政策落到实处。对于骗取、套取、贪污、挤占、挪用农业支持保护补贴资金的，或违规发放补贴资金的行为，将依法依规严肃处理。社科院农村发展研究所研究员李国祥表示，在多数地方，都通过“一卡通”或者存折直接发放，这样的方式精准性和效率更高。
种粮是农村经济效益的主要来源之一，能否让农民安心种粮、积极种粮，关键还是让农民能从粮食种植中获取利益。
新政还需不断完善
不仅要鼓励农户转变生产、劳作方式，还应提高农业生产效率，为发展现代化农业奠定发展基础。
有专家表示，农业“三项补贴”改革的政策目标指向更加精准，促进了支农政策“黄箱”改“绿箱”的进度，进一步拓展了支持农业发展和农民增收的政策空间。
据了解，所谓“黄箱”政策是指那些政府对农产品的直接价格干预和补贴，并非自由贸易的政策措施。上世纪90年代，国内农业发展缓慢，为了扶持粮食生产，发展农业，国内出台了一系列“黄箱”扶持政策。但是，随着时间推移，国内粮价受托市收购和临储价支撑长期维持高位，粮食生产成本“地板”也在不断抬高， 遭遇了这种双重挤压，加上国际国内价格倒挂情况加剧，国内“黄箱”政策已经逼近或者超出上限。
据悉，为了应对粮价倒挂的压力，并有助于遵循世界贸易组织规则，我国未来的农业补贴方向，将以调整“黄箱”政策，逐步扩大不引起贸易扭曲的政策--“绿箱”政策的实施规模和范围为主，而农业“三项补贴”改革就是一项重要实践。
不过，据了解，尽管目前部分省份试点工作总体推进顺利，但也有一些问题需要在接下来的摸索中不断完善。
一是部分政策仍然执行困难。例如，以往长期按照计税面积发放补贴，种与不种都能得到补贴。新方案要求严格执行“种地得补贴，不种地不得补贴”，基层干部核实是否种地的工作量很大，并且容易引发干群矛盾，以致部分地区在政策执行中打了折扣。
二是部分遗留问题亟待统筹解决。以湖南省为例，在国家未改变补贴资金发放依据之前，湖南省改革方案中仍以计税面积内的农作物实际种植面积和每年的双季稻播种面积作为发放依据。然而，在湖南一些地区，三峡工程完工以后，洞庭湖区新开荒了不少耕地，由于这些耕地是在农业税取消后开发的，没有纳入补贴范围，基层干部群众要求借这次农业“三项补贴”改革的契机，将这些耕地纳入补贴范围。这个要求有一定的合理性，但目前还难以操作。
“总体来看，现代农业发展离不开政策的扶持，为进一步提升主导产业机械化、设施化水平，促进农业转型升级，坚持政策拉动、市场驱动、政府推动有机结合，让农户真真切切享受到农业政策红利是农业发展的关键，新政需在实践中不断完善。”有业内人士表示，农业政策红利不仅要鼓励农户转变生产、劳作方式，还应提高农业生产效率，为发展现代化农业奠定发展基础。
