扬州13个公园因土地违法
被自然资源部挂牌督办
近些年流行的公园城市模式受到拷问
廖家沟城市中央公园一角。摄影／本刊记者 苏杰德
扬州“造园”后遗症
9月17日，自然资源部对外通报，决定挂牌督办11起土地违法案件，公开督促省级自然资源主管部门依法依规查处，接受社会监督。
扬州市公园违法占地是11个案例之一。自然资源部通报披露：2014年7月以来，扬州市未经批准擅自陆续占地60．54公顷（908．02亩）建设廖家沟城市中央公园等13个公园，其中耕地43．63公顷（654．47亩）。
公园是扬州的城市名片，目前已经兴建了350多座。按照当地官方的描述，扬州已经形成了走路、骑行、开车，10分钟内抵达一座公园的格局。廖家沟城市中央公园与扬州其他几百个公园不同之处在于：廖家沟是扬州的“母亲河”，连接着长江水系和淮河水系，也是扬州的饮用水水源地之一。更为特殊的是，扬州市东进建设新城，打造新的城市中心，这座公园则是城市新中心的核心。
扬州市委宣传部在给《中国新闻周刊》的一份书面回复中表示，对于此案，“扬州市委、市政府高度重视，立即召开会议进行专题研究，强调全面排查、对标整改。”目前，已经组织拆除了韩万河、民歌民乐、廖家沟东园等公园近50亩违法占地建设的建（构）筑物，对植树绿化违规占用永久基本农田的部分树木，进行了移植，并对移植后的土地进行了复垦、恢复耕作条件。
占地初衷是为环境整治
扬州掀起公园建设热潮的时间，主要是在2014年至2019年间，此次被自然资源部通报的违法行为也发生在这个时间段内。
“挂牌督办”是一种自上而下的监督办法。2020年6月，自然资源部发布了《自然资源部挂牌督办和公开通报违法违规案件办法》，升级了查处和打击违法用地的力度。被列为“挂牌督办”案件之一，意味着该案件是自然资源领域的“重大、典型违法违规案件”。
扬州自然资源局一位部门负责人对《中国新闻周刊》介绍，今年8月初，国家自然资源督察南京局来扬州调查，“这次调查相比以往严格许多，调查人员来扬州后，要求国土部门提供台账资料，并且实地调查。通过对比2014年下半年的图斑，发现了占用耕地没有报批、没有履行征地手续的问题。”一个月后，廖家沟城市中央公园违法用地就被自然资源部挂牌督办。
廖家沟历史久远，在明代还是可以一跃而过的小水沟，清初行洪后河面变宽。新中国成立后，这里成为扬州重要的水源地。
2014年，扬州市政府在河道两侧建设廖家沟城市中央公园，作为扬州市政府主导的30项重大城建项目之一，计划总投资16亿元，规划总面积约10．7平方公里，陆域和水域面积分别约为4．9平方公里、5．8平方公里。
扬州市给《中国新闻周刊》的回复中介绍，此次被自然资源部挂牌督办案件共涉及扬州市广陵区、江都区、生态科技新城的13个公园。上述公园大多位于扬州市主城区——广陵区东部与江都区西部的两区交界地带，这一区域也是未来城市规划中的中心区域。
对于扬州来说，建设公园的初衷是进行环境综合整治。“长期以来，该区域作为城乡结合部，密布着众多的废旧品市场、砂石场和小造船厂，脏乱差的环境导致当地群众怨声载道。2014年到2018年期间，为回应群众呼声，我市结合廖家沟河道两侧堤防提档升级，对沿线生态环境进行了综合整治，在廖家沟片区长约7公里的河道两侧及周边陆续建设了上述公园。”扬州市的书面回复中坦承，虽然回应了迫切的民生诉求，“但是公园建设中确实存在未经批准占用部分耕地的现象。”
在被自然资源部通报后，扬州市对13个公园进行了逐一核查，按违法违规用地性质分为三类：一是植树绿化违规占用永久基本农田问题；二是部分挖湖造景违规占用耕地问题，主要是结合河道拓宽、改道以及挖塘占用了部分耕地；三是部分建（构筑）物违法占用了耕地。
当地一位村委会负责人高更告诉《中国新闻周刊》，廖家沟西侧有条宽度2米～10米不等的河流，属于挖田造河。高更所在的村子位于廖家沟西侧，因为建设公园，村里的耕地被征用。
一位在扬州土地储备领域工作超过十年的业内人士李楠对《中国新闻周刊》透露，不只是廖家沟西侧存在问题，东侧有些水溏也是由农田挖出来，或者是小池塘挖成大池塘。
上述扬州自然资源局部门负责人还解释，违法占用的耕地，实际上已经多年不种植粮食作物，变成了荒地、沟渠，或者已经改种了桑树等植物。政府修建公园的时候，对于这些土地的性质有些把握不准，最终选择没有把这部分土地当作耕地征用。
违法占地导致村民无法“进保”
《中国新闻周刊》在调查中发现，由于廖家沟城市中央公园违法占地，导致周边不少村庄的村民无法“进保”。
农民的户籍对应着相应数量的耕地，如果全部耕地都按程序征用，村里的每个人都能进保——政府为被征地人员缴纳养老保险等。高更举例说，如果一个生产队有100亩地，按正规手续征用了10亩用来修路，剩余90亩没有完成征地手续，结果是，只有10亩地对应的名额可以进保，剩余90亩地对应的村民就无法进保，“没有征地文件，社保不认”。
实际上，农民进保的成本在征地补偿中占比最高。高更举例说，如果30人拥有10亩地，这些地被征用后，1个人进保的费用是10万元左右，总费用就达到300万元。其次才是土地补偿费用，以每亩地2万多元计算，总共20多万；青苗费次之，以每亩地2000元计算，总共仅2万元。
从当地村民未进保的数量来看，涉及的违法用地问题较为严重。据高更了解，廖家沟西侧四个村，有些村还有一半以上的农民没有进保。由于名额不够，这些村只能按照年龄从大到小的顺序进保，“有些六七十岁的老人至今都还没能进保”。
除了无法进保，高更认为，土地征用涉及耕地、青苗、地上附着物的补偿和人员安置，挖田建河之后，农田被永久性破坏，后续征用时也难以界定补偿多少、补偿给谁。这意味着，各项利益都受到了损害。
一些没有获得征地许可的耕地，当地政府采取了以租代征等方式，从农民手里取得土地。
夏桥村位于廖家沟东侧，一位村民告诉《中国新闻周刊》，大约从2012年开始，当地政府按每年每亩地1200元支付给她家。廖家沟西侧周家村的一位村民介绍，该村的耕地也是以这种方式被征用。
早在2006年，国务院下发的《关于加强土地调控有关问题的通知》中就明令禁止以租代征行为。以租代征，实质是规避土地用途管制制度，规避农用地转用的总量控制制度，绕开征收审批程序，租用农民集体土地进行非农业建设的一种违法行为。
除了占用耕地，廖家沟城市中央公园项目还涉及生态敏感性。廖家沟是扬州市水源地之一，公园与水源地保护存在一定冲突。根据江苏省水源地保护条例，取水口上下一千米，禁止新建、改建、扩建与供水设施和保护水源无关的其他建设项目。
廖家沟取水口是在2014年从1．2千米外的老取水口迁于此地，可以增大取水量。不过，扬州水利局官网显示，2018年9月，江苏省巡视组检查广陵区廖家沟取水口保护时，显示中央公园管理站已封闭、人员在搬离。取水口被关闭的同时，公园西侧也长期被关闭。如今，廖家沟城市中央公园西侧，绿色的步道上铺满了落叶无人清扫，卫生间的地面上落满灰尘，这部分公园已经被围栏圈起来，上面的警告牌提示：这里属于饮用水水源地保护区域，禁止入内。
未来，廖家沟城市中央公园如何整改？根据《自然资源部挂牌督办和公开通报违法违规案件办法》，省级自然资源主管部门应该在挂牌督办之日起45日内形成调查处理意见。
扬州市给《中国新闻周刊》的回复中介绍，将根据问题性质进行“分类整改”：对植树绿化、挖湖造景违规占用耕地的问题，按照“占一补一”的原则补充同等数量、质量的耕地；对不符合规划难以补办完善的违法占地建（构）筑物，坚决予以拆除并复垦复耕；对群众认可度较高、有一定社会影响力的公园采取补办方式进行整改，在依法查处后完善用地手续；对具有重要生态功能、社会服务功能的公园采取部分拆除、查处完善、补充耕地等综合方式进行整改。
李楠认为，整改一般是把建筑、硬化的路面全部拆除恢复原样，“但是投资公园不是小数字，三年时间内恢复成耕地，这一来一去，代价就大了”。
而对周边村民来说，有不同想法。高更认为，“这个时候把公园恢复成农田，对农民来说意义不大。我觉得，要保护好老百姓的利益，补偿要到位，能进保的要全部进保。”
急于“造园”撬动土地升值
据上述扬州自然资源局部门负责人介绍，此次挂牌督办涉及的其他12个公园，主要位于扬州“三河六岸”区域。“三河六岸”指的是芒稻河、金湾河、新通扬运河三条河流及其两岸地区，它们位于廖家沟东侧，三河和廖家沟最终合流，汇入长江。
广陵区负责修建廖家沟城市中央公园，三河六岸公园则由江都区打造。扬州市江都区政府官网资料显示，三河六岸公园一期2018年开始建设，总景观绿化用地约345亩，江堤岸线1．6公里，预计总投资3．5亿元；二期占地总面积约8万平方米，岸线长约1公里，目前正在建设。
两个大型公园是在扬州主城区扩容后修建。近年来，扬州城市发展速度加快。2011年，江都市撤县设区，成为扬州市中心城区的一部分，市区面积也扩大到231平方公里，增大一倍多。
江都区与广陵区交界处146平方公里，以廖家沟为中心，扬州在西侧建设广陵新城，东侧则是生态科技新城。扬州市为此还提出了江广融合区的理念。
扬州市原市委书记谢正义去年出版的《公园城市》一书中，将新区比喻为一个放大的四合院，公园就是这个四合院的院落。先在中心区域规划建设生态体育休闲公园，然后在其周边布局幼儿园、学校等，然后再布局居民住宅。在此理念下，区域地块不仅生态变好，后期地块也增值。“我们的廖家沟城市中央公园就是按照这个理念来做的。”谢正义接受《澎湃新闻》采访时说。
《公园城市》一书介绍，计划“用20年时间，开发20平方公里，集聚20万人口”。不过，扬州虽然城区面积增大，建设用地不足却成为妨碍绘制大扬州蓝图的绊脚石。
为了增加建设用地面积，扬州市从调整土地规划着手。2017年5月，根据《扬州市广陵区沙头等11个乡镇、街道土地利用总体规划（2006－2020）调整方案》，广陵区耕地面积由10641．9公顷减少为8273．3公顷，这些土地主要用于“十三五”期间要基本建成广陵新城、完成生态科技新城和“三河六岸”区域基础设施建设以及确保扬州高铁综合枢纽建成。
目前，以廖家沟城市中央公园为核心，生态科技新城的项目不断落地，原有的村庄搬迁和耕地不断减少，甚至当地农科院的试验田也被迫搬离。
扬州农科院的一位工作人员告诉《中国新闻周刊》，农科院2003年搬到这里开荒，经过多年的耕作，这些地才成为了优质农田。扬州农科院1949年4月创建，研发的“扬麦5号”“扬麦158”曾获国家科技进步一等奖，该农科院也被称为中国实力最强的地区所。
几年前，生态科技新城管委会租用扬州农科院大楼的一层和二层。前述工作人员说，当时她还担心如果长期占用，会挤占农科所的办公和实验空间，令她没想到的是“结果是要我们整体迁走”。
新城内的高铁站开始建设后，扬州农科院的实验用地面积不断缩小，实验的规模也相应减小。上述工作人员介绍，试验田从前年开始被一块一块地征用。去年，温室也被拆了。扬州农科院位于区县的新基地已经开始建设，新基地面积更大，但她认为：“种子还可以带走，问题是两边的土质不一样，需要重新培养土壤。”
李楠介绍，城郊的公园建设往往会涉及耕地。正常程序是，首先要调整空间规划，实现耕地占补平衡，然后公开征用和供地，走完这些程序后才能开始建设。在他看来，廖家沟城市中央公园违法占地的那部分显然没有获得审批，地方甚至可能并没有将规划上报，就已经建设了项目。
急于建设公园，重要意图之一是获得土地升值后的丰厚收益。李楠介绍，由扬州市收储的土地，获得的收益是不会与区县分成的，这也导致区县选择自己收储出让土地，从而获得大部分收益，“广陵新城，生态科技新城，土地是封闭运作。当地政府负责征用，根据它的规划，决定这些地具体怎么用。这个区域征地遇到的矛盾、基础设施建设，都由广陵区责任，当然这些土地将来的收益也比较丰厚”。
《公园城市》一书介绍：“廖家沟城市中央公园的周边地价，从2014年的530万元每亩，上涨到2017年的682．67万元每亩。”根据2017年度扬州市国土资源公报，生态科技新城供地面积1629．76亩，同比增长近7倍。采取划拨和出让两种方式，其中出让面积568亩，按照上述价格计算，出让金额达到38．7亿元。
不过，先期建设公园，本身就是一笔巨大的投入。《公园城市》一书介绍，从2014年起至今，扬州全市共建设350多个公园。其中，主城区共有大大小小的公园200多个。《公园城市》一书提及：“我们做过一个统计：2014年扬州主城区启动城市公园体系建设以来，累计投入近100亿元。”
扬州的这种先投入建设公园，再获得土地回报建设新城的方式，李楠认为最容易遇到的问题是“花钱没有收益”。
首先，公园的维护成本是一笔巨大的开销。根据扬州市城投平台——扬州新盛投资发展有限公司的公告，其子公司扬州市生态科技新城资产管理有限公司，截至2019年末的公司总资产为1．5亿元，总负债0．78亿元，营收0．42亿元，净亏损0．14亿元。对于亏损原因，公告称，主要系廖家沟湿地、万方书院等集中维修，成本支出较大所致。
其次，前期重金投资公园，带动土地升值，然后再开发的模式也容易带来沉重的债务负担。扬州易盛德产业发展有限公司（下称易盛德）也是扬州市属城投平台，是生态科技新城内重要的基础设施建设及房地产开发主体。根据其公告，截至2019年末，公司资产总额为201．32亿元，总负债126．57亿元，营业收入10．77亿元，净利润1．23亿元。其中，公司有息负债余额为66．28 亿元。年度报告还显示，易盛德今年偿债资金19亿元，需要通过发行票据和债券的方式还债。
上海新世纪资产评估投资服务有限公司在其评估报告中称，“易盛德主业盈利能力较为有限，对政府补助的依赖度较高，项目建设运营依赖外部融资等”。
公园城市模式不可冒进
“环境做好后，产业自然就过来，这是公园城市的发展逻辑。”扬州大学建工学院副院长、扬州市规划局原总规划师刘雨平告诉《中国新闻周刊》。
不过，通过公园建设改善环境，吸引产业落地，也存在一定挑战。“产业发展不仅是环境的问题，要考虑企业成本，地方政府的服务水平，产业配套等”。刘雨平作为公园城市的参与者，这几年也不断思考：“问题关键是，如何转化成经济效益：文化资源怎么转化为旅游资源？环境资源怎么把产业带动起来？如果这些做不好，就有可能出现问题。”
扬州是近些年公园城市模式的积极推动者和践行者，也带动了这股风潮。扬州市住建局党委委员、园林管理局副局长陆士坤此前在接受《中国新闻周刊》采访时，总结了扬州公园建设在土地资源利用方面的两大特点：一是舍得把黄金地段拿出来做公园；二是注重对于一些荒滩、垃圾场和城市洼地的修复、开发，将其建成公园。
为了能够建设更多公园，扬州连续三年将公园体系建设目标列入市委、市政府民生“1号文件”进行考核，并建立市、区两级考核制度，将考核结果与管理经费挂钩。在资金保障上，各级政府以及功能区管理委员会将公园建设和管理经费纳入财政预算，政府每年从土地出让金中拿出5％用于植树造林和城市绿化。
在立法方面，扬州通过制定《扬州市公园条例》，对扬州公园体系建设不会因为领导人的变更而发生变化、公园数量和面积不得减少等事项作了明确规定。扬州“公园城市”的推进过程中，城市主政官员的理念则被贯彻到底，甚至细化到树木的栽种方式，例如重点推荐的源自欧洲的“树阵景观”。
从地价来看，扬州的公园起到了明显的拉升作用。不仅是廖家沟中央公园周边地价上涨明显，非城市中心区域的师姑塔公园周边地价，从2013年的347．33万元／亩上涨到2017年的644万元／亩。
这次因为违法占地被自然资源部挂牌督办，也给扬州造园模式敲了警钟。李楠认为：“建设公园首先手续要完善，其次要考虑这个地方该不该做这么大工程，不宜建设过多，不是想建就建。”
不过，刘雨平认为，扬州所有的公园是按照规划来建设的，并不随意，“当然也存在一些问题，公园作为扬州市政府大力推进的项目，各个区县为了完成指标，存在超过限度建设公园的情况”。以扬州江都区为例，截至到2017年底，已建成开放体育休闲公园22个，2018年建设6个，今年再建或续建设9个，该区三年时间内，公园面积数量和面积近乎成倍增长。
中国旅游研究院助理研究员战冬梅此前对《中国新闻周刊》表示，公园建设不能要面子，搞政绩工程，大笔的财政投入进去以后，后期难以维护，造成财政负担。“我觉得出问题往往不是公园的问题，而是最初建设的时候缺乏有一个合理规划”。
刘雨平认为，公园城市建设之前，要做好顶层设计，有一个战略性的思考。在顶层设计上，东南大学建筑学院教授成玉宁觉得首先要解决好两性问题，也就是生态的敏感性和土地利用的适应性问题。其次是要重点处理好两态问题，也就是城市的生态和城市的形态之间要耦合发展。
扬州市对《中国新闻周刊》表示，要借此案完善长效机制，“深刻汲取教训，对发生的问题深入剖析，从源头上研究治本之策，从制度上查找薄弱环节。”此外，扬州市委、市政府已经启动了追责程序，“在查清事实的基础上依法依纪追究相关单位和人员责任，切实发挥典型案件查处的警示教育作用”。
（应受访者要求，高更、李楠为化名）
