检察机关不起诉权的合理适用
编者按 不起诉权是刑事诉讼法赋予检察机关的一项重要职权。正确适用不起诉权是新时代检察工作创新发展的需要。日前,由最高人民检察院检察理论研究所主办,江苏省检察院、苏州市检察院承办的“不起诉权的合理适用”专题研讨会在苏州召开,与会专家学者、来自全国检察机关检察理论实证研究联系点的多位代表,共同围绕正确适用不起诉权以及防止不起诉权滥用等问题进行了深入研讨。本刊特组织专题,刊发最高人民检察院副检察长童建明在会上的重要讲话和部分与会代表的交流发言,敬请关注。
敢用善用不起诉权提升不起诉权司法适用水平
最高人民检察院副检察长 童建明
不起诉权是法律赋予检察机关的重要职能,如何用好不起诉权是衡量检察机关履行职责是否到位、检察权行使正确与否的重要方面。完善不起诉制度是我国刑事检察制度创新发展的重要内容,合理适用不起诉权是今后一个时期检察机关推动公诉职能科学理性发展的重要着力点。
一、充分认识不起诉权在检察职能中的地位作用
第一,不起诉权是公诉权的组成部分,在检察职能中具有重要的地位,在保障无罪的人不受刑事追究、贯彻宽严相济的刑事政策、节约司法资源等方面都发挥着重要作用。如果说起诉权是一种积极的公诉权,不起诉权可以说是一种消极的公诉权。现在有法定不起诉、酌定不起诉、存疑不起诉、附条件不起诉、特殊情况下的不起诉等五种不起诉类型,伴随着不起诉权的丰富和完善,检察机关不起诉裁量空间也得到延展,与起诉法定主义的理念互补衔接,确保了公诉权的内涵和形式更加丰富。
第二,不起诉权是保障无罪的人不受刑事追究的重要制度保障。首先,不起诉权具有对侦查的纠错功能。在审查起诉过程中,检察机关对不构成犯罪或不需要判处刑罚的犯罪嫌疑人作出不起诉决定,可以有效抑制侦查阶段萌发的冤错案件在检察环节的发展。其次,不起诉权具有限制审判范围的功能。在控审分离、不告不理的诉讼原则下,对未经起诉的被告人及其所涉犯罪案件,法院不得自行审判。检察机关通过合理行使不起诉权,可以有效调节进入审判阶段的案件,限制法官的审判范围。再次,不起诉权具有强化检察机关客观公正义务、避免不当追究的功能。赋予检察机关不起诉权,能使其摆脱片面追诉犯罪的控方立场,恪守客观公正义务,注意和兼顾对犯罪嫌疑人有利或不利的所有事实和证据,对无罪和不需要判处刑罚的犯罪嫌疑人及时作出不起诉决定,避免不当追究。
第三,不起诉权是贯彻宽严相济刑事政策的重要制度设计。一方面,检察机关在审查起诉工作中,对于犯罪人主观恶性大、严重危害社会的犯罪坚决追诉,从严惩治,体现严的要求。另一方面,检察机关充分考虑起诉的必要性,依法适用不起诉,兑现宽的政策,教育、感化和挽救大多数。
第四,不起诉权是节约司法资源的重要程序设计。不起诉权的行使避免了不应或不必追究刑事责任的案件进入审判程序,可以使国家有限的审判资源投入到更为重大疑难复杂的案件上。不起诉权的行使也节约了后续审判中为出庭公诉、指控犯罪所投入的检察资源,有利于检察资源的合理配置。
二、敢用善用不起诉权,发挥不起诉权的功效
第一,要敢用善用不起诉权,发挥好不起诉权的积极功效。检察机关作出不起诉的决定终结诉讼,不会侵犯法院的定罪审判权,它是在不同的诉讼环节根据案件的不同情节作出终止诉讼的决定,符合诉讼规律。因此,检察机关要解放思想,理直气壮地适用不起诉权,克服求稳怕错、不敢适用等错误倾向。只要案件的事实证据符合法律规定,检察机关就应该大胆充分地适用不起诉权。
第二,不起诉权既要敢用、大胆地用,同时也要善用和会用。首先,要基于对原则、精神和政策的理解合理适用不起诉权,实现司法公正和办案效果的有机统一。其次,检察机关要结合法律修改后的新程序、新制度综合运用不起诉权。例如,在未成年人刑事案件诉讼程序、当事人和解的公诉案件诉讼程序中,检察机关可以根据案情采用附条件不起诉和酌定不起诉。修改后刑事诉讼法又新增了认罪认罚从宽制度,这其中的“从宽处理”既包括实体上的从宽处罚,也包括程序上作出不起诉决定。
第三,要用好不起诉权的配套规定和措施。检察机关决定不起诉的案件,可以根据案件的不同情况,对被不起诉人予以训诫或者责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失。对被不起诉人需要给予行政处罚、处分或者需要没收其违法所得的,检察机关应当提出检察意见,移送有关主管机关处理。另外,检察机关作出附条件不起诉决定的,在考验期内,被附条件不起诉的未成年人还要接受矫治和教育,如向社区或者公益团体提供公益劳动、接受心理辅导等,这些都属于不起诉权适用后法律措施的自然延伸,相关经验做法要及时总结和推广。
三、规范不起诉权的行使,有效防止滥用
第一,要落实好监督制约机制。就外部监督而言,现行刑事诉讼法对检察机关的不起诉权规定了三种监督制约机制,包括公安机关的复议复核机制、被害人和被不起诉人的申诉机制以及被害人的自诉机制。另外还有听取律师意见等,这些都可以作为外部监督措施。检察机关应当主动接受、积极配合,对确实不符合不起诉条件的案件,依法及时纠正,撤销不起诉决定,提起公诉。在加强外部监督的同时,内部监督也要改进和完善,做到既加强监督制约,又解放办案检察官手脚,激发他们办理不起诉案件的信心和动力。
第二,要发挥好公开听证制度的保障作用。近年来,一些地方检察机关对符合不起诉条件的部分案件专门召开听证会,积极听取各方意见,增强了不起诉活动的透明度,确保了不起诉案件得到公正、准确处理。对于这项新制度,各地可进一步试点探索,形成可复制、可推广的地方样本和地方经验。
第三,要做好文书说理和论证,增强不起诉决定的说服力。检察机关在作出不起诉决定时,通过对不起诉的释法说理,将案件中如何采信证据、认定事实、适用法律向社会公开,接受社会监督,既可以有效规范自身行为,确保不起诉权的正当行使,还可以树立检察机关的良好形象,增强司法公信力。不起诉决定书是检察机关的重要法律文书,下一步要上网公开,要不断研究提升不起诉法律文书的质量,增强不起诉法律文书的说理性和公开性。
加强不起诉权合理适用理论研究和制度设计
最高人民检察院检察理论研究所所长 谢鹏程
不起诉权作为刑事诉讼法赋予检察机关的重要权力,是公诉权的重要组成部分。如何用活用好不起诉权,为人民群众提供更加优质的检察产品,需要我们共同研究,加强理论指导,完善制度设置。当前,在不起诉权的适用上,已经取得了四方面共识:第一,用活用好不起诉权是新时代检察工作创新发展的需要。在检察制度发展历史上,不起诉权曾被严格地控制适用。新形势下,检察机关应“保障无罪的人不受刑事追究,宁失不经、不伤无辜”,要用活不起诉权。第二,树立敢用、善用和防止滥用不起诉权的理念。努力改变检察就是诉、就是追、就是重惩的片面履职形象,解放思想,敢用不起诉权,善用不起诉权,同时应规范不起诉权的行使,防止不起诉权的过度适用和滥用。第三,适度地扩大适用不起诉权。近年来,不起诉权适用的案件数量逐步上升,但仍有增长空间。目前看来,控制在10%以内是可行的。当然,这个比例是相对的,还需要实证研究的数据和经验来支撑。第四,建立健全不起诉办案体系,完善配套制度。建立不起诉案件常态评查和权力监督制约机制,既要鼓励正确适用,又要防止滥用。
一、从理论上引导不起诉权的合理适用
检察理论研究的价值在于为检察改革深化和检察工作发展提供智力支持。首先,应着力研究解决合理适用不起诉权的必要性、重要性和价值等问题,从理论上引导不起诉权的正确适用,促进不起诉制度的依法运行,推动不起诉工作的健康发展。其次,应深入研究和创新不起诉权适用的理论根据和合理界限。不起诉权合理适用的根本标准是什么、理论根据是什么、底线在哪里……这些问题回答了,不起诉制度建设的理论就发展了,就可以有效地指导司法办案。当然,回答这些问题,既要在法律和法理中找答案,也要从国家治理和社会治理的现代化发展趋势中找答案。
二、从制度上促进和保障不起诉权的合理适用
长期以来,检察机关对不起诉权的适用已经形成了一套内部控制机制,这个机制总体上是不利于用活不起诉权的。要用活不起诉权,只有理论引导是不够的,必须有实实在在的制度改革。在研究不起诉制度的同时,应注意到这样一个大背景,即这一轮司法体制改革的本质是增强检察官的主体性和独立性,落实司法办案责任制。对不起诉制度的完善,应与司法体制改革的要求结合起来,使司法办案人员敢于担当和作为。此外,2012年刑事诉讼法扩大了简易程序适用范围,增设了庭前会议,建立了刑事和解和附条件不起诉制度等,以分流庭审案件和减轻庭审压力。不起诉权的合理适用也是实现案件繁简分流的重要程序措施和制度安排。另外,检察官作出不起诉决定的后续工作可能比作出起诉决定的后续工作还要多,在绩效考评制度上,对不起诉的后续工作应有所反应和激励。
三、检察官要当好法官之前的“法官”
检察机关和审判机关是两种不同的司法机关。近年来,检察机关在强化检察工作的司法属性方面做了不少努力和探索,也取得了明显的成效。今后我们还应进一步增强司法意识、司法色彩和司法担当,在诉讼程序,特别是审前程序中发挥主导作用,在国家治理和社会治理中发挥能动作用。当然,检察机关毕竟不是审判机关,如果检察权行使的程序、检察工作的方式都模仿审判机关的做法,超越了法官之前的“法官”的限度,那就过犹不及了,不利于检察工作的健康发展。同时,在实行程序简化、扩大适用不起诉权的过程中,还应尊重犯罪嫌疑人接受审判的权利,在适用不起诉权过程中须充分考虑如何更好地保障被不起诉人的合法权益。因此,在不起诉制度的完善中,处理好检察官与法官、检察机关与审判机关的关系,也是需要深入研究的理论和实际问题。
不起诉权适用中的几个问题
清华大学法学院教授、博士生导师 张建伟
当前,不起诉权力体系已经形成一定规模,包括绝对不起诉、相对不起诉、存疑不起诉、附条件不起诉、特别不起诉等类型,但立法与司法实践中还存在很多需要解决的问题。
一、对不起诉的指标控制问题
1996年刑事诉讼法修改时废止了免予起诉制度。不过,作为一种补偿,立法扩大了不起诉范围,但同时将裁量不起诉的范围窄化,只限于犯罪情节轻微、不需要判处刑罚或者可以免除刑罚的案件。这让检察机关自由裁量行使的空间变得狭窄逼仄,而一些检察机关也对不起诉加以数字、指标的控制。从全国发展趋势来看,当前不起诉权的适用出现松动迹象,适用比例增多。个人认为,不起诉案件数量上的增加不是本质问题,本质问题是不起诉的适用是否符合法定不起诉条件。因此,对于这个问题,分析考量时应本着司法的实质主义,而不是司法形式主义。
二、公开宣告制度在不起诉中的应用
公开宣告制度目的是为了增强不起诉决定的权威性,在一些案件中有必要性。但是,所有不起诉案件都公开宣告是否有助于提高不起诉的权威,值得探讨。从当前的司法实践看,公开宣告只是面向被不起诉人、律师、侦查人员等少数人员,并不是面向全社会,是否接触面较窄,有待进一步研究。不起诉公开宣告的做法和法院改革的方向恰好相反。法院改革是简化程序,按照刑事诉讼法规定,宣判本来是法定环节,但现在法院多用送达代替宣判。与之对照,检察机关的不起诉决定,本来只要求送达而不需要公开宣告,现在公开宣告,程序难免繁琐化。对此,需要从检察经济学角度进行考量。
三、不起诉权适用的几个要点
关于法定不起诉。修改后刑事诉讼法增加了没有犯罪事实的不起诉情形,但实际上法定不起诉规定还有进一步修改的空间。例如,没有管辖权的不起诉情形规定就尚付阙如,犯罪嫌疑人的行为依照一些国家的法律评价是有罪,但我国没有管辖权,一旦确认,这种案件应该属于法定不起诉情形。对于这种情形,如果作不起诉决定,可以按照现行法律规定认定为属于无罪的情形,也可以单独作为没有管辖权不起诉这一情形。
对于撤回起诉之后再作不起诉处理的做法,应当重新审视。撤回起诉与不起诉决定具有完全相同的终结诉讼的效力,撤回起诉后再作不起诉决定,意味着将两个完全相同的诉讼效力叠加在一起,属于没有必要的重复。法院宣告准许撤回起诉裁定后五日之内无人上诉,检察机关也不抗诉,裁定即生效,之后诉讼程序即告终结。如果被告人上诉到二审法院,后者维持原裁定的,准予撤回起诉的裁定也发生案件终结的效力。诉讼终结后,应当由法院对羁押的犯罪嫌疑人解除羁押或其他强制措施;对物采取查封、扣押、冻结等措施的,亦由法院解除;需要移交其他部门处理的,也由法院提出建议。
关于没有诉讼能力的不起诉,也是当前不起诉制度中的盲区。例如,诉讼过程中,犯罪嫌疑人出现拘禁性精神病,即他实施犯罪行为时没有精神病,被关押到看守所发病,由于精神病的原因,他没有诉讼能力怎么办?犯罪嫌疑人没有诉讼能力的情况,有的可逆有的不可逆,不可逆的应作不起诉处理,否则起诉后被告人也无法接受审判。如果可逆或者不明确是否可逆,就应该中止审查。因此,没有诉讼能力的不起诉情形应尽快纳入不起诉制度。
关于不起诉与刑事政策的关系问题。检察机关近年来对于一系列涉及正当防卫的案件都作出不起诉决定,社会效果非常好。可以看出,这类案件的不起诉向社会传达的信号,不再是谁死谁有理、谁受伤谁有理,而是需要根据法律客观公正衡量是否为正当防卫,使有关正当防卫的法律规定能够得到落实。这昭示着,不起诉制度作为一种刑事政策,在司法实践中的作用日益凸显。
