蜀汉建国于益州，益州大体相当于今天的四川、重庆和云贵以及陕西的一部分，是当时天下面积最大的一个州。
在刘备之前，益州的主人是刘璋，此人以懦弱无能著称，最后终于丢掉了父亲传给他的家业。
说起刘璋的爸爸刘焉，这可是一位可以名垂青史的人物。有人甚至说：
刘焉当年给皇帝提的一个建议，不仅让东汉王朝退出了历史舞台，拉开了三国乱世的序幕，还彻底改变了此后四百年的历史！
历史果真如此吗？下面，让我们从东汉时期的“州牧制”，来探讨一下这个问题。
一、从刺史制到州牧制
故事要从雄才大略的汉武帝说起。汉武帝时期，西汉朝廷发明了刺史制度，在全国设置了13个刺史部。
所谓的刺史部，大体相当于今天的监察委
，是当时负责监察全国各级地方官员的机构。
刺史最初虽然级别不高，但职责重大，他们代表皇帝直接督查百官，是汉武帝加强集权的产物。
而后，随着历史发展，刺史的级别越来越高，权力也越来越大。
此间，刺史曾经改名为州牧，后来又改回到刺史，
几经更迭，直到东汉初年，才又定格为刺史。
刺史权增强的一个显著信号是：
在最早的监察职能基础上，新增加了军事、行政等职能，俨然成为了封疆大吏。
西汉末年，王莽篡位，为了应付各地的盗贼，他不仅改回了州牧，还把各种将军名号赋予各地的州牧们，让他们领兵为其平叛。
这样一来，州牧更成为集军政于一体的地方实权人物了。
汉光武帝刘秀称帝以后，各地仍然有不少割据势力，为了消灭他们，刘秀也让许多武将担任地方上的州牧，这与王莽的做法如出一辙。
当然，当东汉进入稳定发展期以后，光武帝为了加强皇权，就把这种战争时期的特殊政策废除，恢复了原来的刺史制度。而且，刺史是负责监察，不再兼任军事、行政长官。
但东汉王朝有一个特点，那就是“高开低走”。没落皇族出身的刘秀，拥有着许多后世帝王们无法复制的“神迹”，但他的继任者们却一代不如一代。
经过了4代以后，东汉陷入到了外戚干政、宦官专权交替出现的死循环，其朝政日益黑暗，矛盾日益加深，终于在公元184年爆发了黄巾之乱。
而黄巾之乱的爆发，也从根本上让已经消失的州牧制度重新“满血复活”。
二、刘焉与州牧制度
公元184年爆发的黄巾之乱，其主力张角三兄弟在很短的时间内就被东汉官军所扑灭，但随之带来的后患却是无穷的。
各地烽烟四起，黄巾余党如野草般春风吹又生，而各地方官军却因为势力分散，缺乏统一指挥，屡战屡败，这让汉灵帝很是头疼。
公元188年，作为皇族的太常刘焉，向汉灵帝提出了这样的建议：
“以为刺史威轻，
既不能禁
，
且用非其人
，
辄增暴乱
，
乃建议改置牧伯
，
镇安方夏
，
清选重臣
，
以居其任
。”（《后汉书》）
在刘焉看来，当时朝廷派到各地的刺史品级低、权力又小，根本无法统一指挥各州县平乱、帮助朝廷分忧，还不如改为原来的州牧制，
另派遣朝廷重臣担任各州州牧，集军政大权于一身，坐镇一方平定黄巾军。
汉灵帝接受了刘焉的建议，于是就派当时他所信任的刘焉、黄琬、刘虞等人分别担任了几个大州的州牧。
刘焉提出恢复州牧制，听起来是在为汉灵帝分忧，但其实是暗藏着自己的私心。
作为当时的国之重臣，刘焉已经意识到了东汉大厦将倾，如果此时不早作打算，为自己谋取出路，更待何时。
有史料记载，曾有谋士建议刘焉说：
“京都将乱
益州分野有天子气。
”
所以，刘焉是早就瞄准了益州这块风水宝地的。
果然，刘焉一到益州，就利用“胡萝卜加大棒”政策，迅速建立起了一支听命于他的官吏系统；他甚至还仿照皇帝为自己高配了车盖服饰，俨然就是益州的土皇帝。
在他病死后，其子刘璋即位成为益州牧，益州也成为他们家的私人产业。
从公元188年刘焉向汉灵帝建议恢复州牧制开始，一直到公元214年其子刘璋向刘备投降，刘焉父子一共统治益州长达20余年。益州因为优越的地理环境，完全成了这对父子的独立王国。
三、州牧制度的恶劣影响
刘焉力劝汉灵帝恢复州牧制度，自己却开了割据一方的先河，其影响是十分恶劣的。
董卓之乱以后，随着皇权威信扫地，各地的军事力量纷纷跃跃欲试、割据一方，不再服从东汉朝廷的号令
，而他们在形式上也纷纷采取了自立为“州牧”的方式。
比如，割据辽东的公孙度，自立为“辽东侯、平州牧”；袁绍从韩馥手中夺了冀州，自封为“冀州牧”；曹操先是自领“兖州牧”，攻灭袁绍后，又自领了“冀州牧”；西凉马超割据一方，自称“并州牧”。
东汉末年的史学家荀悦，就曾这样评价当时的州牧制度：
在荀悦看来，
这些州牧哪里还是什么为国分忧的封疆大吏？他们完全就是战国时代各霸一方的诸侯国。
进入三国时代以后，由于各国进入到了相对稳定发展阶段，州牧、刺史这些官职再度回归到了它的本质，不再有割据一方的可能。
不过，这一时期也出现了一些关于州牧的历史笑话，那就是“遥领制度”。
比如说蜀国虽然只有益州这区区一州，但朝廷里却有凉州牧、冀州牧、兖州牧、并州牧等一堆州牧或者刺史。地盘还不在自己手中，但官已经封出去了，这就是“遥领”。
到了西晋末年和东晋，由于皇室内部以及世族豪门纷争不断，州牧制度再次复活。
先是掌握各地兵权的司马诸王，纷纷自领各州州牧，实行割据，掀起了“八王之乱”。
再是西晋灭亡、东晋南渡以后，掌握了朝廷实权的大家族们，也纷纷以自领某个州牧为权力的象征。
比如东晋后期，“自领扬州牧”往往是一个大臣权倾朝野的标志。
因为当时东晋的国都在建康（今南京），这里同时也是扬州的治所。扬州同时也是当时天下最为富庶的地区，掌握了扬州，当然有利于控制天下。
而且，
之后的宋、齐、梁、陈四朝的开国君主，也都是先称“扬州牧”再行篡位的。“州牧”在此时，俨然成为篡权者的代名词。
虽然说“天下大势，合久必分，分久必合”，但这个打开“潘多拉盒子”的家伙，就是当年不怀好意的刘焉呐！
