2019-12-24来源：中国自然资源报作者：李风 胡盛东 叶腾超 张甜甜
浙江省温州市三垟湿地公园西入口。程汉标 摄
温州故称鹿城，位于浙江省东南部，东濒东海。北宋官员杨蟠在《咏永嘉》一诗中写道：“一片繁华海上头，从来唤作小杭州；水如棋局分街陌，山似屏帷绕画楼。”由此可见，温州的生态之美，古已有之。
从古至今，在这个充满活力的城市，人们的脚步永远匆忙，但同时也向往拥有片刻的安逸和宁静。从市政府出发，往东南方向行约2公里，有一个地方可以让人们的节奏慢下来、心静下来。它，就是温州生态园。这里地处温州大都市中心，由三垟湿地和大罗山组成，是这座城市重要的生态安全屏障。
近年来，温州在城市“绿心”建设中依托生态园的保护和发展，不断探索生态园自然生态空间用途管制试点工作，进一步调整生态园国土空间结构，划定生态空间，强化用途管制，加强山水林田湖草整体保护、系统修复、综合治理，确保生态空间不减少、生态功能不降低，生态保障不打折。
建章立制从“九龙治水”到“攥指成拳”
在地质学家看来，亿万年前，大罗山地区还是一片大海。此后经过一个漫长的时期，这里形成了一个较浅的海湾，后来又形成泻湖。三垟一带那时已初具现在三垟水网地区的雏形。
由三垟湿地和大罗山组成的温州生态园，总面积113.21平方公里，其中三垟湿地面积10.67平方公里，与其相连的大罗山包括仙岩、瑶溪两个省级风景名胜区、茶山和天柱两个市级风景名胜区，面积102.54平方公里。
生态园的山水林田湖草，是大自然给予人类的馈赠。2002年，温州市人大常委会作出关于加强温州生态园三垟湿地保护的决定。
2006年11月，浙江省人大常委会通过《浙江省温州生态园保护管理条例》，这为温州生态园的保护与建设提供了政策依据：一是明确管理体制，由温州市政府设立温州生态园管委会，根据授权或者委托，依法行使生态园的保护、建设和管理职权；二是正确定位，以保护生态功能为主，合理开发、利用温州生态园的各种资源，正确处理好保护与利用的关系。
“当时的生态园涉及龙湾区、瓯海区、瑞安市的13个乡镇（街道）73个行政村，存在跨行政区域、部门制约多的问题。”温州生态园管委会住建国土旅游局副局长金泉表示，这部管理条例的出台，为完善生态园管理体制提供了依据。
“目前，生态园管委会负责区域内的规划、保护、建设和管理工作，社会事务管理由属地政府负责。对大罗山，生态园管委会负责规划编制、项目审批、综合管理执法等工作，大罗山范围内的社会事务管理由属地政府负责。”金泉说道。
2018年9月，《温州生态园自然生态空间用途管制试点实施方案》（以下简称《实施方案》）获浙江省政府批复同意。批复意见指出，要坚持“山水林田湖草是一个生命共同体”的理念，以高标准建设集生态、旅游、休闲等功能于一体的城市生态绿心为目标，以体制创新、制度供给、模式探索为重点，强化温州生态园自然资源整体保护、系统修复、综合整治，科学落实自然生态空间实体边界，促进人与自然和谐共生。
摇橹捕鱼曾是三垟湿地附近村民的生活日常。郑高华 摄
分级管理划定“三线三区”实行差别管控
保护生态园，先要立规矩。温州生态园坚持山水林田湖草是一个生命共同体，进行生态园空间统一划定与保护，并设立相应的生态分区建设准入标准。
根据生态敏感度、生态价值度和用地适宜性，按照不同区域的资源环境、承载能力和发展潜力，《实施方案》将生态园划分为“三线三区”，即生态保护红线、永久基本农田保护红线、城镇开发边界，自然生态空间、农业空间、城镇空间。做到生态保护红线、永久基本农田保护红线和城镇开发边界三条“底线”不重叠、不交叉。此外，将自然生态空间细分为生态保护红线和一般生态空间，实行分级分类管理。
“分级管理，指的是准入类型与管控强度，体现了差异性管理，其主要形式为生态保护红线与一般生态空间分别实施正、负面清单管理，在管控强度上也有所区别；分类管理，就是对不同的空间实行不同的管控。”参与温州生态园自然生态空间用途管制试点工作的浙江大学环境与资源学院老师虞舟鲁表示。
生态保护红线是自然生态空间管控的底线，实行最严格的保护制度。在温州生态园，生态保护红线内按照禁止开发区域严格管理，严禁不符合主导功能定位的各类开发活动，严禁任意改变用途，禁止任何单位和个人擅自占用和改变用地性质，严格控制一切与提升生态系统质量、生态保护以及修复无关的活动；未经批准禁止生态保护红线内空间转为城镇空间和农业空间等。
一般生态空间是具有重要生态功能的区域，实行严格的保护制度。在温州生态园，一般生态空间按照限制开发区域严格管理，控制建设开发和农业利用强度，引导绿色生产。控制生态用地向农业用地、城镇用地转用；鼓励农业用地、城镇用地向生态用地转用。
此外，温州生态园强化生态敏感区、水源、历史文化遗产保护，重点突出对湿地生态景观和山林植被的保护，遵循物质、非物质文化遗产保护并重原则，维持历史文化遗产的真实性、完整性。
为此，生态园针对不同区域，从正、负面清单和开发强度等加以约束，明确“能做什么、不能做什么”，并制定相应的准入条件。
正面清单表示“只能做哪些事”。大罗山生态保育区开出7条正面清单，比如，允许建设符合森林公园法律法规和管理办法的项目；允许从事符合总体规划、控制性详规的建设活动；在不破坏森林公园生态服务功能、符合森林公园规划前提下，允许建设旅游设施及其他基础设施；允许森林资源管护、森林防火、森林病虫害防治以及野生动植物保护、林业自然资源保护、森林灾害综合治理等项目；允许国务院审批的重大线性基础设施建设等。
三垟湿地生态保育区的正面清单共有6条：允许湿地保护与恢复工程；允许人工造林、种草工程；允许水域生态综合治理工程；允许生态景观保护工程；允许湿地科研科普工程；允许设置游览道路和小型服务设施、休憩点等设施和建筑物。
负面清单则表示“哪些事不能做”。三垟湿地一般区的8条负面清单是：禁止工业开发；禁止畜禽养殖、屠宰；禁止未经法定许可占用、围圈、填埋和堵截水域；禁止非生态型河湖堤岸改造；禁止破坏景观、植被和地形地貌的活动；禁止新、扩建对外交通用地；禁止住宅用地建设；水域禁止以化石燃料为动力的船只活动。
“由于对生态空间设定了严格的准入条件，明确允许、限制和禁止的产业和项目类型清单，限定生态空间内生产、生活、旅游等活动的规模、强度和布局等，为有效保护和科学利用生态空间奠定了扎实基础。”金泉说。
由大罗山和三垟湿地共同组成的温州生态园一角。资料图片
统征统拆解决权属问题引发的土地管理难题
一张影像图，映显出三垟湿地的过去。河流合围着岛屿，点点村落被河流环抱，整个湿地形同一条鲳鱼。
湿地分布着161个大小岛屿，9个行政村散落在近40个岛屿。这些世代繁衍生息的岛上村落，传承着一榕（榕树）、一庙（寺庙）、一台（戏台）、一埠（码头）的农耕文明，也勾勒出独特的“四景合一”的湿地风情。
岛上的村落，家家户户都有一条水泥船，水面晃荡的船，划出脚下的路。岛上种瓯柑，水上养菱角，橹声惊起肥鱼跳，曾是村民生活的日常。
9个行政村之一的上垟村，如今村民的房屋已被拆除，河道埠头拴着4条水泥船，在空荡的水面显得清冷。随着三垟湿地“统征统拆”工作的启动，村民开始逐步搬迁到安置区。
三垟湿地实施“统征统拆”关系到三垟湿地的保护。金泉介绍，由于三垟湿地位于城市核心区，以生态保护、居民休憩为主要功能，具有城市“绿肾”特征。因此，为推进三垟湿地保护与建设，温州市委、市政府对三垟湿地保护区土地执行只征不转政策，对湿地范围内集体农用地实行一次性征收。
根据《浙江省温州生态园保护管理条例》和《温州生态园总体规划》，2015年起，温州市委、市政府开始对湿地内9个行政村进行整体搬迁，在湿地的东侧三郎桥片和北侧黄屿片，共征收了1100多亩土地，作为湿地旧村的安置地块。
随着拆迁工作的推进，群众要求统一征地的呼声越来越高。他们表示，拆迁后农业生产不方便，一致要求“统征统拆”，对湿地内的农用地也一并进行一次性征收，及时取得征地补偿、“三产”留地和社保指标。
为此，温州市实施土地征收和农用地转用相分离的政策，将三垟湿地范围内集体农用地征收为国有，土地用途保持农用地不变。
“作为自然生态空间用途管制试点，生态园实施土地征收和农用地转用相分离的政策，在农用地的土地用途保持不变的前提下，将三垟湿地范围内集体农用地征收为国有，既解决了因土地权属引发的土地管理难题，又通过制度建设保证农用地的属性长期不变，真正实现了生态、农业的长效保护。”金泉表示。
湿地周边，一幢幢高楼拔地而起，那是三垟湿地内农民搬迁的安置房。按照规划，三垟湿地内涉及9个行政村，共有1.7万人需要搬迁安置。
在三郎桥片拆迁安置区，装修的阵阵响声从林立的高楼传来，安置区内的一所中学和一所小学正在加快建设。根据建设规划，三郎桥片拆迁安置房分两期实施，计划建设安置房8489套，住宅建筑总面积约121.97万平方米。目前，已完成房屋安置3248套，住宅建筑面积达到47.5万平方米。三郎桥片主要安置三垟湿地内9村以及三郎桥村，成为搬迁村民的新家园。
自然生态空间用途管制试点优化了生产、生活、生态用地空间，也为实施全域土地综合整治打下基础。在上垟村，记者看到，98亩建设用地已被垦造成水田，水渠工程一改以往的“三面光”的水泥渠，采用的是生态砖，与湿地环境相协调。
温州生态园周边农民种植的瓯柑喜获丰收。资料图片
生态修复 “碧水行动”再现水阔天空
一条近百米的土工管袋，铺设在上垟村的河岸，像一条巨大的黑龙，静卧于草丛中。这是河道清淤工程的印记。“河道清淤时，用清淤设备把淤泥吸入厚实的土工管袋，堆放在岛屿，待泥浆固化后，可用于绿化种植土。”金泉解释说。
水是湿地的灵魂。三垟湿地水域面积占其总面积的30%，纵横交错的138条河道将湿地分割成大小各异的161座岛屿。但在几十年发展历程中，由于农用开发过度、产业模式低小散、城中村基础设施落后和各种生活污染侵袭等原因，三垟湿地河网水体一度受到严重污染，生态系统遭到破坏。
由于河道极少清淤，随着时间推移，流速缓慢的河流，水体底部形成淤泥层。这些淤泥的形成，一方面是来自水体本身的有机颗粒物质，例如水生植物或者鱼类排泄物质；另一方面，是来自湿地内岛屿驳岸坍塌下沉的泥土。
一场“碧水行动”在三垟湿地展开。生态驳坎、河道清淤疏浚等水体生态修复项目悉数上场，采用的环保绞吸式生态清淤、土工管袋淤泥固化的新技术，在这里施展拳脚。实施全水域整体清淤，清淤总量达200万立方米，相当于清空了720多个标准游泳池的淤泥。有效地改善了湿地河道底泥，并就地转为湿地公园建设园艺植被用土，可节省建设资金5300万元，实现生态效益和经济效益的双赢。
这里从此水阔天空。船只行驶在漾漾的水面，沿岸水域种植了一片片铜钱草、狐尾藻等植物。金泉指着那些水草说：“这是生态治水，用于净化水质。”据介绍，湿地通过生态修复、生态清污，河道氨氮同比下降55.19%，高锰酸盐同比下降19.17%，总磷同比下降25.50%，湿地水质明显提升。
湿地生态修复持续深入。温州生态园管委会做好湿地内鸟类数据采集，开展土壤检测，推行生态种植，减少农业面源污染对水体的影响；对25个外来拦污口进行全面梳理，寻求科学有效技术，合理控制外来污染源对湿地水质影响；推进剿灭劣五类水专项行动，三垟市控断面水质和湿地45个劣五类小微水体全部达标。
水变清，林还要美。通过林相改造上马，改变了湿地植被单一的现状。一方面，补种、间植湿乔灌木，构建多样性湿地景观；另一方面，陆地种植乡土乔灌木，水域边缘建设草本湿地净化带，达到水清岸绿的目的。
俯瞰处于城市中心的温州生态园。资料图片
文化植入城市“绿心”唤醒乡愁记忆
大罗山海拔707米，站在它的腰部极目眺望，云雾下的三垟湿地隐约可见。它是城市的邻居，更是城市的“绿心”。走近它，去触摸它，又能体验到怎样的风情？
据了解，温州生态园管委会按照《三垟城市湿地公园建设总体实施方案》，推动湿地公园保护与建设蓝图落地，按照“整体设计、分区实施、政府主导、精准招商”的总体要求，推进生态景观工程建设。随着南仙堤、北出入口、榕树园、五福源等项目基本完工，2018年10月1日，三垟湿地公园一期开园。
其中，南仙堤最为瞩目，被称为温州的“苏堤”。这条大堤长3200米、宽16米，北接城市快速道瓯海大道，西南接城市主干道温瑞大道，整体贯穿湿地。堤有九座桥，连接18个岛屿，两侧绿地与湿地风景融为一体，经改造提升，已变身为湿地内景观绿道。游客漫步于此，可以体验风情、放松心情。
改造滨水岸线、硬质驳岸，种植滨水植物，恢复湿地生物多样性。将南仙堤等工程改造垂直驳岸、恢复自然漫滩、丰富水生植物群落，达到水岸交融，为水禽提供营巢场所。
“湿地建设重在挖掘瓯越特色文化，植入文化内核和灵魂。”金泉表示，温州生态园管委会委托专业人员，深入挖掘并盘点整理了湿地涉及村庄的原生态历史文化和现状，初步摸清了三垟湿地的文化家底。
回首来时路，试点如甘霖。“温州生态园通过生态环境保护，综合实施山水林田湖草湿地生态保护和修复工程，坚持生态惠民，依托现有的生态资源和山水脉络独特风光，让城市融入大自然，让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁。”温州生态园管委会相关负责人表示。
