□人民检察院办理直接受理侦查的案件,原则上由设区的市级人民检察院立案侦查。
□由于审查起诉管辖应当与审判管辖保持一致,因此,对于审查起诉指定管辖的,人民检察院应当与相应的人民法院协商一致。而对于类案的指定管辖,通常是对审查逮捕、审查起诉一并予以指定,因此,其审查逮捕的指定管辖还需要与公安机关协商一致。
人民检察院在刑事诉讼中的管辖,是指人民检察院依照法律规定管辖的刑事案件范围,以及人民检察院系统内部各级人民检察院在办理刑事案件上的分工问题,包括级别管辖、地域管辖、牵连管辖、并案管辖、指定管辖等。修改后的刑事诉讼法对检察机关的侦查职权作出了调整,2018年11月最高人民检察院印发的《关于人民检察院立案侦查司法工作人员相关职务犯罪若干问题的规定》对直接受理侦查案件的办理程序作出规定,《人民检察院刑事诉讼规则》(下称《规则》)吸收上述规定,在“管辖”一章作出相应修改。
关于人民检察院直接受理侦查案件的范围。刑事诉讼法第19条第2款对于检察机关直接受理侦查案件的范围作了原则性规定,未列举具体罪名。此次修订《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》(下称《规则(试行)》)时,有意见认为应当列明检察机关管辖案件的罪名。但是,考虑到《关于人民检察院立案侦查司法工作人员相关职务犯罪若干问题的规定》已经对检察机关管辖的十四个罪名作了明确规定,《规则》第13条没有重复列举。
关于级别管辖。一是明确了直接受理侦查案件的级别管辖。《规则》明确规定,人民检察院办理直接受理侦查的案件,原则上由设区的市级人民检察院立案侦查。由于这类案件的主体是司法工作人员,由市级院立案侦查,能够确保立案的慎重性,也有利于排除办案中的阻力。而且,检察机关直接受理侦查的案件数量不大,由市级院立案侦查,有利于集中有限的资源,提高办案质量和效率。因此,基层人民检察院开展诉讼监督中发现这类犯罪线索的,应报请市级院审查,决定是否立案侦查。如果案件由基层院开展侦查更有利于及时收集、固定证据,而且该基层院也有侦查力量的,市级院可以将案件交由基层院立案侦查,或者由基层院协助侦查。另外,对于刑事执行派出检察院辖区内与刑事执行活动有关的犯罪线索,可以交由刑事执行派出检察院立案侦查。
二是明确了机动侦查案件的级别管辖。2012年《规则(试行)》规定,对于机动侦查案件,经省级以上人民检察院决定,各级人民检察院都可以立案侦查。分析近年来的办案数据发现,每年全国检察机关办理的机动侦查案件数量较少。因此,《规则》规定,对于机动侦查案件,由设区的市级以上人民检察院立案侦查。对于这类特殊案件提升其管辖级别,不会给设区的市级人民检察院造成过多负担,同时也能使这项权力的行使更加慎重。
关于地域管辖。根据人民检察院直接受理侦查案件的特点和要求,《规则》确立了不同地区的人民检察院之间侦查管辖权以犯罪嫌疑人工作单位所在地为主的原则。这样规定,主要是因为司法工作人员的职务犯罪与其工作单位联系最为密切。犯罪嫌疑人是通过利用其在工作单位担任的职务及掌握和控制的权力实施犯罪行为的,工作单位所在地就是犯罪地,同时也是罪证最集中存在的地方。由犯罪嫌疑人工作单位所在地的人民检察院负责立案侦查,便于及时、全面地收集和审查核实证据,也便于当地人民群众对检察机关侦查工作的监督,同时,与审判管辖以犯罪地为主的原则是一致的。
关于牵连管辖。一是增加了与监察机关互涉案件处理的规定。《规则》第17条规定,人民检察院办理直接受理侦查的案件,发现犯罪嫌疑人同时涉嫌监察机关管辖的职务犯罪线索的,应当及时与同级监察机关沟通。经沟通,认为全案由监察机关管辖更为适宜的,人民检察院应当将案件和相应职务犯罪线索一并移送监察机关;认为由监察机关和人民检察院分别管辖更为适宜的,人民检察院应当将监察机关管辖的相应职务犯罪线索移送监察机关,对依法由人民检察院管辖的犯罪案件继续侦查。
二是再次明确了与公安机关互涉案件处理的规定。《规则》第18条规定,人民检察院办理直接受理侦查的案件涉及公安机关管辖的刑事案件,应当将属于公安机关管辖的刑事案件移送公安机关。如果涉嫌的主罪属于公安机关管辖,由公安机关为主侦查,人民检察院予以配合;如果涉嫌的主罪属于人民检察院管辖,由人民检察院为主侦查,公安机关予以配合。
这两种情况的处理方式之所以不同,是因为:公安机关与检察机关管辖的案件范围不同,即使案件存在关联,也应当各自对其管辖范围内的案件进行侦查,并做好配合;而监察机关与检察机关管辖的案件范围是存在重合的,按照监察法和刑事诉讼法的规定,对于司法工作人员利用职权实施的侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪,可以由监察机关立案调查,也可以由检察机关立案侦查,因此,如果案件存在关联,或者由监察机关一并管辖,或者由监察机关和检察机关分别管辖。
关于并案管辖。2012年《规则(试行)》第12条第2款规定:“对于一人犯数罪、共同犯罪、多个犯罪嫌疑人实施的犯罪相互关联,并案处理有利于查明案件事实和诉讼进行的,人民检察院可以对相关犯罪案件并案处理。”而最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部、全国人大常委会法工委于2012年底发布的《关于实施刑事诉讼法若干问题的规定》第3条相较《规则(试行)》的规定,在并案处理的情形中多了一项“共同犯罪的犯罪嫌疑人、被告人还实施其他犯罪的”,而且,强调要“在其职责范围内”并案处理。也就是说,人民法院、人民检察院、公安机关可以在自己系统内部对案件进行并案处理,但是对不属于自己职责范围内的案件,不能突破刑事诉讼法的职能分工进行并案。
此次修订《规则(试行)》时,对这个问题专门进行了研究。考虑到“六部委”规定的出台晚于《规则(试行)》,而且“六部委”规定是多个部门共同会签的文件,《规则》应当与其保持一致。因此,《规则》第18条第2款修改为:“对于一人犯数罪、共同犯罪、共同犯罪的犯罪嫌疑人还实施其他犯罪、多个犯罪嫌疑人实施的犯罪存在关联,并案处理有利于查明案件事实和诉讼进行的,人民检察院可以在职责范围内对相关犯罪案件并案处理。”一是增加了“共同犯罪的犯罪嫌疑人还实施其他犯罪”的情形;二是强调要在检察机关的职责范围内才可以并案处理。如果检察机关发现与本院办理的案件存在关联的案件属于公安机关管辖的,应当按照第18条第1款的规定,将案件移送公安机关,同时,可以按照立案监督的相关规定,督促公安机关及时立案侦查。
关于指定管辖。2012年《规则(试行)》有两个条文涉及指定管辖:一是第16条规定的对管辖有争议的或者情况特殊的案件,由共同的上级人民检察院指定管辖;二是第18条规定的上级人民检察院可以指定下级人民检察院立案侦查管辖不明或者需要改变管辖的案件。此次修订《规则(试行)》时,有人提出,在司法实践中,有的地方对于一些特殊类型的案件集中指定由某一个检察院管辖,如知识产权犯罪案件、涉铁路刑事案件、环境保护案件等,在《规则》中应当有所体现。因此,在对上述指定管辖的各类情形进行梳理后,《规则》在第22条第1款进行了集中规定,包括四种情形:一是管辖有争议的案件;二是需要改变管辖的案件;三是需要集中管辖的特定类型的案件;四是其他需要指定管辖的案件。同时,该条第2款规定:“对前款案件的审查起诉指定管辖的,人民检察院应当与相应的人民法院协商一致。对前款第3项案件的审查逮捕指定管辖的,人民检察院应当与相应的公安机关协商一致。”由于审查起诉管辖应当与审判管辖保持一致,因此,对于审查起诉指定管辖的,人民检察院应当与相应的人民法院协商一致。而对于类案的指定管辖,通常是对审查逮捕、审查起诉一并予以指定,因此,其审查逮捕的指定管辖还需要与公安机关协商一致。需要注意的是,2012年《规则(试行)》“管辖”一章,都是关于检察机关直接受理案件的侦查管辖,而修订后的《规则》“管辖”一章不再限于侦查管辖,也包括了审查逮捕管辖和审查起诉管辖的内容。
(作者为最高人民检察院法律政策研究室专题研究处副处长、三级高级检察官)
