检察公益诉讼全面实施3周年多地立法扩大案件范围
公益诉讼专门立法缘何呼声渐起
□ 本报记者蒲晓磊
2015年7月1日,全国人大常委会作出决定,授权最高人民检察院在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域开展提起公益诉讼试点。试点地区确定为北京等13个省区市,试点期限为两年;2017年7月1日起,修改后的民事诉讼法、行政诉讼法开始施行,公益诉讼检察工作全面推开——公益诉讼检察制度已走过5年发展历程、全面实施3年整。
几年时间里,全国检察机关在生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让、英雄烈士保护等领域充分发挥了促进公益保护、促进法治政府建设、促进社会治理的积极作用。
但在司法实践中也发现,检察机关在提起公益诉讼过程中,在制度层面还存在着一些不足之处。
“目前的检察公益诉讼案件范围偏窄,尚不能满足党和人民对公益保护的要求和呼声。在全面依法治国、深化司法改革中,完善公益诉讼立法,依法拓宽检察公益诉讼案件范围,是保障检察机关依法履职的当务之急。”全国政协常委、国务院参事甄贞近日接受记者采访时说。
甄贞建议,有序推动民事诉讼法、行政诉讼法的修改,扩大公益诉讼受案范围。同时,加快研究对公益诉讼单独立法的必要性和可行性,适时针对公益诉讼单独立法,从而持续推动公益诉讼检察制度的完善。
探索拓展公益诉讼办案范围
从局部试点到全面推开,从顶层设计到实践落地,作为公益司法保护的“中国方案”,公益诉讼检察制度受到广泛关注。
2019年10月23日,在十三届全国人大常委会第十四次会议上,最高人民检察院检察长张军作最高人民检察院关于开展公益诉讼检察工作情况的报告。报告显示,2017年7月至2019年9月,全国检察机关共立案公益诉讼案件214740件,办理诉前程序案件187565件、提起诉讼6353件。
围绕生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让、英烈权益保护等领域,全国检察机关办理了众多具有典型意义的案件。例如,2019年3月,四川凉山森林火灾中30名扑火人员不幸壮烈牺牲,举国同悲。有网民却公开发表侮辱烈士言论,造成恶劣社会影响,浙江、福建等地检察机关依法提起7起公益诉讼,用法律捍卫英烈尊严。
公益诉讼检察工作全面推开后取得的成绩,得到了党委、政府及社会各界的高度评价,也被寄予了更高的期望。2019年全国两会上,不少代表委员指出,损害公益问题涉及面广、危害大,希望检察机关拓展工作范围、加大工作力度。
对此,检察机关在当年就作出积极回应,对人民群众反映强烈的安全生产、互联网、妇女儿童权益保护、扶贫以及国防、军事等领域公益损害问题,积极以对党和人民高度负责的态度慎重履职、担当作为。
张军在今年的全国人大会议上作最高人民检察院工作报告时说,下一阶段,要规范公益诉讼检察工作,拓展办案范围,积极、稳妥办理安全生产、公共卫生、生物安全、妇女儿童及残疾人权益保护、网络侵害、扶贫、文物和文化遗产保护等领域公益损害案件。
构建更加科学完善诉讼程序
甄贞认为,从检察机关自身视角来看,目前公益诉讼检察制度的发展在整体上还存在着立法滞后实践、理论研究不足、制度融合不够这三方面的问题。
公益诉讼检察制度的诞生是典型的实践推动立法的发展路径,但目前立法的滞后又明显不利于公益诉讼检察制度的持续健康发展。截至目前,法律层面仅有行政诉讼法和民事诉讼法中的两款原则性规定。
“2018年3月两高发布的《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》虽然对公益诉讼的提起和审理程序进行了规范,但是对于占90%以上诉前程序案件的检察公益诉讼办案实践而言,立法空白和规范缺失不利于办案的程序化和规范化。线索收集、立案调查、诉前建议、审查起诉等各个办案程序,都亟待在充分的研究论证后进行规范化的程序构建。”甄贞说。
公益诉讼检察作为四大检察中一项全新的检察职能,其理论基础薄弱,理论研究不足,检察公益诉讼的理论体系尚未成熟定型。几年来,检察机关自身的工作重点在于办理案件开拓局面,理论界也鲜有学者专门关注和研究该领域的问题。
“目前理论界和实务界对于公益诉讼检察制度的理论基础、诉讼地位、诉讼规则等问题都缺乏深入研究,很多理论和实践的问题有待论证和厘清,检察公益诉讼的理论体系亟待构建充实。”甄贞说。
自检察机关提起公益诉讼工作试点以来的5年时间里,检察机关从零起步,摸着石头过河,以理念变革引领公益诉讼检察工作开拓创新,有很多新思路、新做法和新亮点。在创新取得明显成效的同时,还应该意识到,检察公益诉讼还需要与传统“三大检察”和传统诉讼制度进一步融合发展。
对此,甄贞认为,一方面,作为检察制度的创新,公益诉讼检察应进一步与刑事检察、民事检察和行政检察融合发展,厘清关联模式,找准融合接口,促进“四大检察”全面协调充分发展;另一方面,作为诉讼制度的创新,公益诉讼检察制度还需要在规范和实践层面与行政诉讼制度、民事诉讼制度、刑事诉讼制度进行体系性融合,构建出更加科学完善的诉讼程序。
地方立法为公益诉讼“扩围”
目前已有多地通过地方立法的方式,为扩大检察公益诉讼案件范围等工作提供法治支撑。
5月15日,浙江省人大常委会通过关于加强检察公益诉讼工作的决定。在办案范围上,除了明确生态环境和资源保护、食品药品安全等领域公益诉讼案件,该决定还提出,积极稳妥探索安全生产、个人信息保护、公共卫生安全等领域公益诉讼案件;法律法规规定的其他领域公益诉讼案件。
6月18日,上海市人大常委会表决通过关于加强检察公益诉讼工作的决定,并将于7月1日起施行。在现有生态环境和资源保护等领域的基础上,上海根据自身特色新增城市公共安全、金融秩序、知识产权、个人信息安全、历史风貌区和优秀历史建筑保护五大领域。同时,还为未来制度探索留出充足空间,鼓励检察机关在更多领域创新试错。
“建议在鼓励、引导各地探索实践的基础上,有序推动民事诉讼法、行政诉讼法的修改,扩大公益诉讼受案范围。”甄贞说。
值得注意的是,今年全国两会期间,多位代表委员提出了公益诉讼专门立法的建议。
全国人大代表、浙江省检察院检察长贾宇指出,随着实践深入,存在检察机关提起公益诉讼的性质、法律地位等基本问题法律未明确、公益诉讼调查取证手段不足、向法院起诉前的程序法律空白等诸多问题。对此,建议最高检加强与全国人大常委会沟通联系,促成将公益诉讼专门立法纳入全国人大常委会立法计划。
全国人大代表、黑龙江省齐齐哈尔市公安局禁毒支队缉毒二大队大队长魏春建议,探索公益诉讼专门立法,在前期司法实践和配套规定运行成熟后,单独制定公益诉讼法。
“在立法模式上,建议加快研究对公益诉讼单独立法的必要性和可行性,适时针对公益诉讼单独立法;在立法内容上,建议进一步扩大公益诉讼案件范围、加大检察机关的履职保障、优化公益诉讼案件办理程序、增加受损公益修复评价的相关内容。”甄贞说。
