10月25日，中国城市百人论坛2020年会在北京召开，本届年会的主题为“迈向‘十四五’的城市中国：人文、智慧和生态”。会议由中国社会科学院、中国科学院、中国工程院联合主办，中国社会科学院财经战略研究院承办，凤凰网财经协办。中国科学院大学国家土地科学研究中心主任董祚继在会上表示，中央最近出台的《深圳综合改革试点实施方案》，赋予了深圳更多改革自主权。实施方案支持在土地管理制度上深化探索。释放了很多重要信号。董祚继从土地委托审批、二三产混合用地等四个方面进行了解析。
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大家都知道最近中央出台了《深圳综合改革试点实施方案》，赋予了深圳更多改革自主权。里面也提到支持在土地管理制度上深化探索。这里面包含了不少的新意和信号值得重视。我从四个方面来分析：
第一，土地委托审批，深圳的一小步可能推动全国迈出一大步。深圳综改方案提出将国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项委托深圳市政府批准，这项举措只是将之前国务院对广东省政府的授权事项进一步委托深圳市政府，属于地方政府之间审批权限的再划分，而且深圳的土地开发强度已经达到了50%，也就是达到了区域建设用地开发强度公认的上限。但是如果跳出深圳来看它的影响可能要广泛深刻得多，一个方面下放土地审批权符合“放管服”改革的大趋势，深圳这次的改革可能会产生仿造冲动和连环反应，其他城市也可以提出要求下放。另一方面，随着“多规合一”体制的建立和土地监测监管科技手段的提升，国家完全有能力通过规划控制用地总量、通过监测监管化解潜在的风险，从而具备条件，将土地审批权全部或绝大部分下放到省级以下政府，所以这个意义非常重大。
第二，二三产业混合用地，这是产业用地政策的重大突破。深圳综改方案提出支持在符合国土空间规划要求的前提下，推进二三产业混合用地，这项改革对深圳的激励作用更大、含金量更高。混合用地供应也就是俗称的“捆绑出让”，是将两种以上相关联的产业用地归为一宗地进行出让。今年3月份的中央文件已经提出了探索混合用地供应，但是哪些产业可以混合并未明确。这次改革方案明确提出来推进二、三产业混合用地，未来工业用地与经营性用地可混合出让，无疑是对长期实行的单一类型供地方式的重大突破，市场空间很大，实际上我国城市用地的单一供地方式与现代空间规划倡导的多功能混合布局已经不相适应，所以推进产业混合供应也是大势所趋。
第三，探索盘活存量用地。这次城市更新政策的升级，深圳综改方案提出，支持盘活利用存量工业用地，探索解决规划调整、土地供应、收益分配、历史遗留问题。做过具体工作的人都知道，这四个正好是城市更新或者“三旧”改造最致命的四大问题，城市更新在广东已经试点多年，这次是首次以中央文件的名义加以明确，标志着城市更新试点政策已经升级为国家政策，将极大增强市场信心。城市更新或者“三旧”改造改革的重点是对存量用地与增量用地实行差别管理，核心问题就涉及到规划能不能调整、土地还是不是单一的供应方式、增值收益怎么分配？大量的历史遗留问题怎么处理，这几项政策明确以后将有力促进城市用地结构调整、功能的升级和环境的打造，以市场化方式化解产业住宅等用地供求矛盾，从而推动城市更新以更大力度在更大范围复制推广。
第四，分层设立使用权，奠定城市空间立体开发的制度保障。深圳综改方案提出，支持推动在建设用地地上、地表、地下分别设立使用权。我们国家的地上、地下空间开发程度比较低，主要制约因素就是空间权利制度建设滞后。深圳作为空间利用矛盾尖锐的高度城市化地区，探索在建设用地地上、地表和地下分别设立使用权，不仅是深圳自身发展的迫切需要，对于构建国家城市空间权利体系、健全城市空间权利制度也具有重要意义。
