摘要：规划编制过程生动地诠释了“有事好商量，众人的事情由众人商量”中国式民主。
10月26日至29日，党的十九届五中全会在京召开。会议审议中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议，为未来5年乃至15年中国发展擘画蓝图。
习近平总书记指出，编制和实施国民经济和社会发展五年规划，是我们党治国理政的重要方式。从公共政策制定角度看，规划编制能够发挥多种功能，是中国特色政策制定方法的突出代表。但是，优质政策的形成并非易事。它既要体现和贯彻正确的价值理念，也要立足于真实信息、科学知识，还要为社会方方面面认可。可见，优质政策对制定方法有很高要求。我国规划编制方法，虽然脱胎于“苏联模式”中的五年计划，但经过六十多的探索，早已吸收我们党制定政策的历史经验、科学思维，发展为一套规范清晰、流程完善、机制顺畅的方法体系。这套方法为科学规划的形成提供了有利条件。
规划编制方法能够引导和确定正确的政策价值取向
政策价值虽然涉及公平、正义等抽象概念，但说到底就是“为了谁”问题，价值的正确选择最后主要体现在：能够设定符合国家与人民根本利益、整体利益的长期目标。我们党以全心全意为人民服务为宗旨。规划编制中，党中央通过确立规划的指导思想、聚焦战略性议题、规范编制工作流程等，辅之以注意力分配、资源配置以及纠偏等，确保政策目标的长期性和利益的整体性，始终牢牢掌握了政策价值选择权、主导权。
伴随着时代发展潮流与要求，从“十一五”开始，“计划”改为“规划”，实现了从安排建设投资项目到确立经济社会发展远景目标、从规定工农业产量指标到规定政府公共服务责任等的转变。针对发展不平衡、不充分的主要矛盾和短板，“十三五”规划及其实施，贯彻了新发展理念、落实高质量发展要求。五年来，我国城乡、区域发展更加协调，脱贫攻坚取得决定性成就，基础设施建设成绩斐然，环境更加优美，民生保障更加有力。实践证明，五年规划编制及实施始终坚守并践行了为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴的根本价值取向，始终致力于实现全国各族人民的根本利益、整体利益、长远利益。
今年9月17日，习近平总书记指出，谋划“十四五”时期发展，要贯彻以人民为中心的发展思想，坚持发展为了人民、发展成果由人民共享，努力在推动高质量发展过程中办好各项民生事业、补齐民生领域短板。这为“十四五”规划编制确定了核心指导思想，将作为规划目标、战略、布局、重心、指标等指南，是顶层设计的基准线。
规划编制方法能够促进政策信息与知识的有效供给
任何政策，除了需要明确“应该实现什么”外，还需要充分了解相关信息和知识。准确信息、科学知识是优质决策的前提和基础。政策信息和知识一般包括实际情况是怎样的、问题如何解决、手段与办法是否合理可行、推进的步骤、各种行动如何协调等。五年规划，作为一项全局性、战略性的经济社会发展政策体系，需要的信息和知识种类众多、数量巨大、内容优质。如何将信息和知识从群众、基层、地方、部门、研究机构等处汇集起来，去伪存真、去粗取精，对政策制定过程和方法是一大考验。
在计划经济时期，由于计划所需信息的“特定地点和时间”属性，这些信息不可能被集中，所以计划本身不可能科学，表现之一即“计划没有变化快”。在社会主义市场经济条件下，规划转变为以政府公共服务为主要内容。此时，信息和知识涉及的是需要什么公共服务、需要多少、如何提供等。而这些信息、知识，必须被集中起来并作为规划的依据。就是说，规划编制的过程，也是规划所依赖的信息和知识的生产、集成、供给过程。
规划编制方法要能够促进信息和知识的生产。实践中，我们党将政策制定的主要方法“调查研究”运用于规划编制过程中，促进了规划所需信息和知识的有效供给。调查研究的具体方式有多种，如中央领导人围绕规划编制深入基层调研、集体调研，文件起草小组中的数个专题调研组分别前往各地方、各部门调研，各级党员领导干部密集调研等。各种调查研究，能够倾听群众诉求，掌握基层实情，了解问题短板，发现创新做法。因此，历次规划编制过程中，由中央政治局常委带头开展而呈现出的“大兴调查研究之风”，是神州大地上一道亮丽的风景线。今年4月以来，习近平总书记先后前往陕西、山西、宁夏、吉林、安徽、湖南等地调查研究，谋划“十四五”经济社会发展；在北京等地主持召开了企业家、基层代表等七场座谈会，向各行各业代表听取关于“十四五”规划编制的意见、建议。经过调查研究，实际感受、群众智慧、基层经验、代表意见、专家建议等转化信息和知识，为科学决策奠定了良好基础。
今年，“十四五”规划编制工作第一次通过互联网向社会征求意见和建议。8月16日至29日，通过人民日报、新华社、中央广播电视总台所属官网、新闻客户端以及“学习强国”学习平台，累计收到网民建言超过101.8万条。这次意见征求活动，参与度高，提出的意见和建议广泛而具体。这是编制方法的创新，有利于开门问策、集思广益，有利于顶层设计与问计于民相结合。
规划编制方法能够凝聚政策共识
政策是国家意志的集中体现，需要社会各方形成共识。但是，不同群体、不同阶层、不同地区，由于各种主客观原因，对问题存在认识上的分歧。政策形成过程需要参与各方在平等基础上对话、说服、沟通、协商，寻求最大公约数，通过确立长远目标、整体利益而形成共识。因此，政策制定过程，除了能够集中各方智慧、产出优质政策，还能够凝心聚力，增强认同感、自豪感。当今世界，不少国家的重要立法、重大政策制定中充满了利益交换、讨价还价、强迫压服，政策制定的会议往往成为“为反对而反对”、争吵甚至打斗的场所。不仅优质政策难产，而且加剧了政治极化、社会分裂。
我国规划编制过程，以民主集中制为蓝本，融入了中国共产党领导制度、中国特色新型政党制度、人民代表大会制度、社会主义协商民主制度等运行机制，有利于共识形成，有利于凝心聚力。规划编制工作的主要步骤依次是：中共中央提出《建议》，中共中央召开党外人士座谈会听取各民主党派中央、全国工商联领导人和无党派人士的意见和建议，中央委员会全体会议研究、通过《建议》，国务院根据《建议》编制《纲要》草案，中央政治局会议讨论《纲要》草案，中国人民政治协商会议全国委员会会议讨论《纲要》草案，全国人民代表大会审查和批准《纲要》。其中，在建议、研究、讨论、审查等环节，都给不同地区、机关、团体、党派、行业、岗位的代表提供发表看法、提出意见、交流协商的条件和保障。规划编制过程生动地诠释了“有事好商量，众人的事情由众人商量”的中国式民主。历史已经证明，经过充分讨论与协商的规划，确保我国能够提出并实现长期发展战略。
（作者为上海师范大学哲学与法政学院副教授）
