图①:河南省清丰县检察院实质性化解一起人防工程易地建设费征收争议案。
图②:山东省平原县检察院办案检察官对德州某企业进行回访考察。
图③:浙江省嵊州市检察院牵头召开圆桌会议,与相关单位共同协商后续矛盾化解工作。
□加强对履职中发现的行政违法行为的监督,及时提出检察建议,促进行政机关依法行政
□加强涉企行政非诉执行监督,防止企业因不当强制执行措施陷入生产经营困境
检察长带头办案,让程序不再空转
“平原县检察院的干警们给企业带来新生,我一定会带领员工们努力把企业做得更好,回报社会。”近日,山东省检察院收到了一封来自德州市某民营企业法定代表人陈某的感谢信。信中称,平原县检察院通过公开听证化解了一起历时一年半的行政争议,最终企业被依法免除加处的罚款,走出了困境,顺利实现复工复产。
“企业资金周转困难,今年受新冠肺炎疫情影响,更是雪上加霜,根本无法承受加处罚款。”今年4月,抱着最后一丝希望,陈某来到平原县检察院申请监督。当天正好是该院检察长安小刚接待来访群众,他认真听取了陈某的诉求——2018年,这家企业发生安全事故后受到了行政处罚,因罚款未及时全部缴纳又被加处罚款近40万元,今年3月法院又作出裁定准予强制执行,企业面临破产。
经过初步判断,该案符合受理条件,该院遂决定立案审查。“通过调查核实发现,涉案企业与行政机关始终在加处罚款是否适当方面存在分歧。”安小刚说。
“为了真正实现‘事了政和人和’,我们决定对案件进行公开听证。我们邀请了法律专业人员、人大代表、人民监督员为听证员,并请有关审判人员、企业驻地政府人员列席听证会。”安小刚介绍,“3名听证员一致认为,疫情防控期间企业发展困难,加处罚款决定可以撤销。”最终,行政机关与企业达成执行和解协议,主动撤销了加处罚款,法院及时撤销了强制执行裁定,企业很快复工复产。
“法律不是冷冰冰的条文,执行也不是僵硬的,我们不能局限于就案办案,否则只会让程序空转,解决不了问题。”安小刚认为,法治是最好的营商环境。检察机关在办理涉民营企业行政检察监督案件中,应践行“穿透式”监督理念,发挥行政检察“一手托两家”作用,采取多元化措施化解行政争议,积极服务保障民营企业复工复产,实现行政争议实质性化解,维护司法公正,促进依法行政,同时针对民营企业经营状况、过错责任等,通过发检察建议、上法治课等形式,促进企业堵塞经营管理漏洞,依法守法经营。
山东省检察机关在实质性化解涉民营经济发展行政争议过程中,既注重依法保护民营企业的有形财产,也注重保护民营企业的无形财产性权益,积极为企业健康发展保驾护航。
“明明法院作出不准予执行对我作出的行政处罚裁定,但裁判文书网上却公开了一份强制执行的裁定。我和客户合作签合同时,人家查询到我在法院有纠纷,订货合同差点黄了。你们快帮我看看是怎么回事吧!”杨女士对前来公司调查的检察官如是说。
山东省某院检察官在办理其他行政非诉执行监督案件中,发现法院、行政机关对某公司法定代表人杨某某行政处罚的执行裁定情况记录不一致,法院台账记载准予强制执行,而行政机关工作台账上记载不准予强制执行。
检察官通过裁判文书网查询和调取该案的行政处罚和非诉执行卷宗,发现法院对该案的审查有过“反复”,并分别进行过两次听证,之后采信了杨某某提供的对其有利的证据,即该企业违法用地并非899平方米,而是375平方米,行政机关认定的违法占地面积有误。法院以行政行为明显缺乏事实根据为由,不准予强制执行该行政处罚。经办案检察官进一步调查,发现行政机关撤销了原行政处罚决定,重新作出行政处罚决定,且杨某某已履行。
而裁判文书网上准予强制执行的文书被查询浏览了90余次,影响到企业的声誉。承办检察官在深入调查案件事实后,分别向法院、行政执法部门发出检察建议,法院迅速回应,撤回了网上公开的错误文书,行政执法部门对执法办案中出现的问题认真检视,在业务培训时将本案作为典型案例讲解,增强了办案人员的程序意识。
办案检察官邱玉说:“新时代行政检察工作要以发展的眼光看待企业和群众在新时代的法治新需求。我们靠前一步主动提供‘菜单式’服务,多做一些沟通工作,行政检察产品就越会受到社会各界的认可,这样,行政检察工作就会越发有生命力。”
据山东省检察院行政检察部门负责人宋燕敏介绍,上述案例,还主要是“法定传统性业务”,实践中随着形势的发展变化,情形要复杂些。比如,今年以来,由于新冠肺炎疫情等因素影响,一些民营企业经营风险增加,资金紧张,在履行行政决定义务时遇到困难。为此,一些基层检察院积极探索,依托多元化大调解平台,受行政机关之邀,对处于行政复议阶段的涉民营经济行政争议,秉持客观公正立场,发挥司法专业优势,对行政行为合法合理的,释法说理,加强法治引导;发现行政机关存在违法行为和执法瑕疵的,以柔性方式提出检察建议。通过这种方式,有效把一批“潜在之诉”解决,把民营企业从可能的讼累中解脱出来。在行政非诉执行行政处罚类行政争议案件中,他们还积极受邀参与政府、法院的矛盾调解工作,尽可能快速地实现权利救济,既维护了行政执法权威,也维护了民营企业的合法权益。
更正罚款400余万元,助企业渡过难关
想企业所想,急企业所急,充分发挥行政检察职能作用,以“保姆式”司法服务助力民营企业渡过难关,赢得了当地党委政府以及企业的赞誉。这是今年春天,新冠肺炎疫情肆虐的特殊日子里,行政检察官留给民营企业家的深刻印象。
“原本以为检察官工作联络室这块牌子是空空的‘花架子’,没想到是实实在在的‘石锤子’。”事情虽然已经过去近7个月,但每每回忆起申请更正罚款的经历,广西闽商石业发展有限公司董事长还是记忆犹新,满心感恩。
今年3月,贺州市一林业执法部门向广西闽商石业发展有限公司发出《林业行政处罚告知书》,告知该公司因未经当地林业主管部门批准,擅自改变林地用途551.72亩,拟作出行政处罚合计800多万元。服务民营企业检察官工作联络室的检察官了解到情况后,连日到该企业进行走访调研,认真核实反映材料。
“山重水复疑无路,柳暗花明又一村。”经过反复核查发现,2019年12月30日贺州市八步区检察院作出的《不起诉决定书》中已确认,上述林业部门认定的551.72亩林地中有252.5760亩属另一公司非法占用,遂建议该公司申请听证。在听证会上阐明林业部门对闽商石业发展有限公司改变林地用途的面积认定有误,并要求予以更正。听证后,八步区林业局于今年4月24日作出的行政处罚中更正了对闽商石业发展有限公司改变林地用途面积的认定,减少了行政罚款410多万元。
检察官在办理案件中发现,受新冠肺炎疫情等影响,石业公司出现资金周转困难,难以履行实际缴纳罚款义务。如何避免造成“案件办了,企业垮了”?在综合考量整体案件和企业生存发展实际后,检察官多次与行政执法部门沟通协调,共商解决方案。最终,行政执法部门同意闽商石业发展有限公司在保证复绿资金充足的情况下,从已预交的复绿保证金500万元中,将部分保证金先用于缴纳处罚款,减轻企业资金周转困难,切实帮助企业渡过了难关。
多方携手联动,破解征费难题
近年来,因行政处罚征缴相关费用而引发的行政诉讼时有发生。一边是行政机关依法履职,一边是民营企业确有难处。为“保障国家利益不受损害、民营企业合法权益受保护”,行政检察“一手托两家”,充分履行调查核实权,与法院、行政机关等携手联动,使争议问题得到实质性化解,实现双赢效果。
不久前,河南省濮阳市清丰县华商置业有限公司(下称“华商置业”)向该县法院申请撤回对县住建局的人防易地建设费行政诉讼,法院裁定准予撤回起诉。这起案件经过清丰县检察院多轮调解,华商置业自愿补建应当建设的人防工程1.6万余平方米,待其在规定日期内提交人防工程图纸并实际动工后,县住建局依法撤销人防易地建设费征收决定书,华商置业不再缴纳人防易地建设费。
至此,一场缘起于2018年的人防工程易地建设费征收决定争议得到实质性化解。
今年2月,华商置业向法院提起行政诉讼,认为公司开发的越秀国际是棚户区改造项目,应属减免易地建设费范畴,清丰县住建局2019年8月作出的行政征收决定认定事实不清、程序违法,请求撤销。清丰县住建局认为,根据人民防空法相关规定,人防工程应采取应建尽建原则,在地质不符合建设人防工程的条件下才缴纳易地建设费,只有属于法定缴纳易地建设费的情况下,才能套用是否减免易地建设费的规定。越秀国际符合建设人防工程的条件,应当建设却没有建设,已经失去了建设人防工程的条件,应当依法缴纳易地建设费。法院先后两次公开开庭审理,对双方进行调解,因为双方争议较大,审判陷入僵局。
清丰县法院发现,该行政征收案与清丰县检察院发现的涉及国有财产保护的公益诉讼线索有关。2018年3月,清丰县检察院曾向县人防部门发出诉前检察建议,建议对华商置业没有建设人防工程的行为进行行政处罚,按照规定征缴人防易地建设费。清丰县人防部门于2018年8月对华商置业作出人防易地建设费征收决定,后因故撤销。2019年8月重新作出征收决定,要求华商置业缴纳人防易地建设费2491万余元。法院认为,如果主动邀请县检察院参与协调,有利于实质性化解行政争议。
接受邀请后,清丰县检察院行政检察部门办案检察官充分运用调查核实权,深入调查了解案情。调取县住建局相关行政执法卷宗,对行政执法情况进行全面审查;向承办法官全面了解案件情况,弄清双方争议焦点;前往越秀国际实地勘察,进一步掌握案件事实。在多方了解和沟通的基础上,县检察院、住建局和华商置业形成了共识:华商置业不修建人防工程,未缴纳人防易地建设费确属违法;县住建局在执法过程中存在瑕疵。但是受疫情影响,华商置业在生产经营方面存在困难,一次缴纳人防易地建设费2491万余元,对公司复工复产及生产经营将产生巨大影响,甚至危及企业生存。
为彻底化解行政争议,清丰县检察院分别与县住建局和华商置业沟通协商。县住建局表示,华商置业在去年底通过招拍挂程序拍得土地22亩,可以对原来应建未建的人防工程进行补建,可以同前期未建的人防工程一并建设。华商置业须在今年10月25日之前将补建的人防工程图纸在住建局备案并开工建设。华商置业履行人防义务,县住建局依法撤销行政征收决定。华商置业表示,检察机关多轮沟通协商,体现了司法为民宗旨,民营企业应主动承担社会责任,同意将原来未建的人防工程同本次新规划的人防工程一并在县住建局备案,并在规定时间施工。最终,住建局、华商置业达成和解。
化解8年争议,土地顺利交付企业
对于生产型企业而言,土地是根本,土地到位了,企业才能抓紧动工建设生产,才能活下来、发展下去。日前,浙江省嵊州市检察院实质性化解了一起长达8年的土地争议案件,使一块“迟来”的土地得以顺利交付,企业也得以挺过经营难关。
张力经营的浙江千阳服饰有限公司(以下简称千阳公司)生产口罩原材料熔喷布。2012年底,他的公司竞拍获得了一块1万余平方米的建设用地,当时缴清了土地出让金、税款、达产保证金等共计500余万元。可是6年过去了,因种种原因,这块土地始终未交付给公司。
2019年1月,千阳公司向法院提起行政诉讼,要求行政机关履行合同约定交付土地,被诸暨市法院(行政案件异地管辖,浙江省高级法院规定,笔者注)以超过起诉期限为由驳回。千阳公司又向绍兴市中级法院上诉,仍被驳回。随后,张力向检察机关申请监督。由于他的诉求确有合理性,今年4月,嵊州市检察院积极参与了该案行政争议实质性化解工作。
立案后,承办检察官第一时间实地走访,找寻土地未能按期交付的症结所在。走访发现,该地块仍种植着农作物。原来,先前承租该地块的7户村民在补偿金问题上与征地方存在分歧,导致无法实现净地交付,而这对千阳公司造成了很大困扰。
“因为土地一直没交付,公司没法扩建厂房、扩大生产,前期投入的500多万元也成为巨大的负担。”张力告诉检察官,“尤其是今年疫情以来口罩需求量一直旺盛,公司很可能错过发展机遇期,我心急如焚,但又无能为力。”
明确问题后,该院牵头召开圆桌会议,邀请国土部门、属地政府等相关单位负责人开展会商,分析问题症结、对策等,并依法向属地政府制发公益诉讼诉前检察建议,督促属地政府做好出让地块政策处理、后续土地平整、围墙修建等工作,确保建设用地得到充分有效利用。同时,该院实时掌握进程,帮助企业、行政部门、属地政府三方草拟调解协议,消弭法律风险。
此外,承办检察官多次联合相关部门人员前往村民家中,耐心释法说理。“企业效益好,当地经济才能发展,老百姓的生活水平也能提高。”检察官引导村民以大局为重,并告知在政策允许范围内,政府将依法依规补偿,而坚持不合理的补偿诉求要承担法律责任,最终解开了村民们的心结。在检察官见证下,各方签订调解协议,土地实现顺利交付,千阳公司也撤回了上诉,这起长达8年的土地出让历史遗留问题得到妥善解决。
(文中涉案企业和人员系化名)
记者 卢金增 邓铁军 刘立新 范跃红
通讯员 张腾飞 罗彩霞 魏自民 吴闻哲 郭旦丹
摄影:霍娜 魏自民 孔鼐 盛俊辉 制图:张东魁
