摘要：更好发挥“两张网”的整体合力，从而共同推进城市智能服务和智慧治理的进程，实现智慧城市建设的目标。
日前，上海市委书记李强在上海市城市运行管理中心调研了城市运行“一网统管”建设。他指出，“两张网”建设是提高城市治理能力现代化水平的“牛鼻子”工作，要围绕目标定位进一步形成全市推进合力，加快软硬件建设，提高“好办”的体验度和“统管”的便利度，做到实战中管用、基层干部爱用、群众感到受用。
所谓“两张网”，指的是“政务服务一网通办”和“城市运行一网统管”。这是上海“十三五”期间在智慧城市与政务服务一体化建设方面的最大亮点。随着“一网通办”的建设和运行，各业务部门大量数据经过统一的汇集、分配和共享，形成了庞大的数据湖和数据链，为“一网统管”的城市体征精准识别和精确研判工作提供有效支持，为城市智能感知、智慧研判和智能处置提供保障。同时，“一网统管”在具体场景解决中积累的数据和信息为大数据中心提供源源不断的动态数据资源，为“一网通办”运行提供充分的资源支撑和技术保障。未来，“两张网”建设要在“通”和“统”上下更大功夫，变得更好办、更管用。
“十三五”期间的“两张网”建设
上海市推进智慧城市建设“十三五”规划明确提出建设“智慧政务，构筑高效之城”，要求按照建设“责任政府、服务政府、法治政府、廉洁政府”的总体要求，围绕加快政府职能转变，充分利用云计算、大数据、移动互联网等新兴技术，重点推进涵盖网络、资源、平台等内容的政务一体化，实现政府资源整合、流程优化和业务协同，促进行政审批制度改革和简政放权，提升政府管理和公共服务的水平和效率。
2018年上海推行政务服务的“一网通办”建设，围绕着“高效办成一件事”目标，充分利用信息化手段促进政府职能转变，优化政务流程，提高市民与法人办事的便捷度和简洁度，营造良好营商环境，满足市民和法人对政务服务的高质量要求。经过近三年的建设和运行，“一网通办”大大提高了市民和法人办事的满意度和获得感。
“十三五”规划还提出“深化智慧治理，构筑和谐之城”，要求按照城市管理精细化、可视化和社会治理协同化、透明化发展需求，聚焦城市综合治理，深化网格化与联勤联动的治理模式；聚焦环保、建筑、水务、燃气、管廊等重点领域，加强互联感知、数据分析、智能决策技术的应用；聚焦城市安全与应急处置，完善和提升信息化支撑城市平稳运行和突发事件处置的机制和能力。2019年，上海探索城市运行“一网统管”建设，围绕着“高效处置一件事”要求，利用大数据、人工智能等智能化手段实现“一屏观天下、一网管全城”的目标，发挥“一网统管”体系的“耳聪目明、智能研判、四肢协同和精准发力”的功能，广泛动员城市管理资源，激活线上线下、条块结合等协同治理机制，大力推进和谐之城、安全之城的建设，满足市民的幸福感、获得感和安全感。
2019年11月习近平总书记考察上海时强调，要深入学习贯彻党的十九届四中全会精神，提高城市治理现代化水平。要抓一些“牛鼻子”工作，抓好“政务服务一网通办”和“城市运行一网统管”。上海根据习近平总书记重要讲话精神，在很多领域探索了“两张网”建设的应用场景。比如，在新冠疫情防控期间，为了做到动态防控和精准防控，疫情防控部门利用大数据、人工智能等技术开发和推行了“健康码”，发挥“两张网”的各自优势，共享相关部门数据资源，发挥数据赋能的功能，使每个人的“健康码”颜色都会随着场景不同发生动态变化，从而精准识别疫情传播源和控制传播路径，实现疫情防控精细化和智能化治理，从源头上掌握疫情防控的主动权。
“两张网”融合发展是城市智慧治理的必然趋势
“两张网”建设不是各自为战，其融合发展是城市智慧治理的必然趋势，也是由“两张网”的基本属性决定的。
一是“两张网”建设的价值理念相同。“两张网”建设都践行了“人民城市人民建，人民城市为人民”的“人民城市”重要理念，体现了以“人民为中心”的城市发展要求和价值取向。“一网通办”建设的目的是“高效办成一件事”，主要是简化民众办事的程序和流程，让数据多跑路，让民众办事少跑腿，提高民众办事的便捷度和满意度；“一网统管”建设的目的是“高效处置一件事”，主要是基于民众急难愁盼的难点和痛点问题的高效解决，优化城市的居住环境和营商环境，满足市民衣食住行和生产生活的高质量需求，提高民众生产生活的舒适度和温度。
二是“两张网”建设的行动逻辑相同。“两张网”建设的行动逻辑都是通过刀刃向内进行的一次体制机制自我革命，借助技术手段倒逼政府对自身体制机制进行变革，实现政府职能转变和服务流程的再造，从而提升民众办事的便捷度和满意度。“一网通办”是借助技术手段的赋能，优化政府管理的体制机制，打破部门信息和资源分割的障碍，简化办事的流程、手续和材料，提高政务服务的效率，实现政府“放管服”改革的要求，提升民众和企业办事的效率和便捷度。“一网统管”则是借助技术手段，强化城市运行管理中心和大数据中心的赋能，围绕着“高效处置一件事”的目标，打通政府各部门之间的信息“烟囱”和资源壁垒，快速整合人力、物力和财力资源，解决单一部门或主体难以解决的事务，实现政府管理流程再造，促进体制机制的优化，提高处置一件事的效率，为民众提供更多优质的公共服务产品。
三是“两张网”建设的技术路径相通。“两张网”建设都是运用大数据、人工智能和云计算等现代化信息技术手段，实现技术治理嵌入城市治理和公共服务过程，提高城市技术治理的能力和水平。“一网通办”的技术路径是通过现代化技术手段打通各职能部门信息和资源的障碍和屏障，实现职能部门办事的资源和数据共享，简化民众办事流程，精简民众办事的手续和材料，提高办事的效率，提升民众办事体验度和便捷度；“一网统管”建设的技术路径是通过城市运行管理中心和大数据中心的平台建设，打通各职能部门的数据和资源壁垒，实现城市运行中各大业务系统的优化组合，基于城市运行和民众生产生活的需求和问题，整合各部门分散的力量和资源，快速高效处置跨部门、跨层级和跨业务的事务，赋能城市运行管理系统和基层工作人员，高效解决民众急难愁盼的问题，提高民众的体验度和满意度。
四是“两张网”运行的路径依赖相通。“两张网”运行的机理是相通的，都是以具体“应用场景”解决为路径依赖，实现为民服务和城市治理的目标。“一网通办”体系运行的前提是基于民众与政府服务相关的具体事务需求，建构起一个个“应用场景”，通过解决体现民众办事需求的“应用场景”任务来实现为民服务的目标；而“一网统管”体系运行是基于城市运行中的难点和痛点问题的“应用场景”，通过解决具体“应用场景”任务为路径依赖来实现城市治理的目标，强调处置事件的协同性和联动性，提高事件处置的效率和效能，满足人们对城市环境安全、有序和整洁的高品质生活需求。
五是“两张网”运行对干部队伍能力要求趋同。“两张网”建设和运行对从事政务服务和城市运行的干部队伍素质和能力提出了更高的要求。“一网通办”的运行要求公务人员对民众个性化需求有精准的研判，根据政务服务的流程和标准，提供民众个性化和人性化的服务，这对公务人员的新技术手段的运用和服务理念重塑提出了更高的要求。“一网统管”是借助大数据、人工智能和云计算等最新科技手段应用于城市治理的重要探索，运用现代化科技手段识别城市治理中的问题，及时研判城市运行的生命体征，实现城市精细化和智能化的治理，解决城市运行中的各类复杂应用场景，这对干部队伍的智能化手段运用和管理流程再造的能力提出了更高要求。
明年将开启“十四五”新征程。在“十四五”期间，城市治理和公共服务应大胆探索城市政务服务和城市运行中的“应用场景”，坚持以需求为导向，以管用、爱用和受用为原则，借助“一网通办”的“高效办成一件事”的优势和“一网统管”的“高效处置一件事”的特质，系统性和协同性考虑“两张网”建设和融合推进工作，更好发挥“两张网”的整体合力，从而共同推进城市智能服务和智慧治理的进程，实现智慧城市建设的目标。“两张网”的最终落脚点是“用”，要充分考虑实际应用需求，从使用者的角度出发，以使用者的感受为感受，努力做到实战中管用、基层干部爱用、群众感到受用。
(作者为中共上海市委党校应急管理培训中心执行主任、教授)
