近日，自然资源部在答复人大代表建议时，明确农民的宅基地使用权可以依法由城镇户籍的子女继承并办理不动产登记。
自然资源部明确农民的宅基地使用权可以依法由城镇户籍的子女继承并办理不动产登记。
首先要明确的是，这并不是一项新出台的政策，只是有关部门在答复建议的过程中，对相关政策的梳理和明确。答复中所依据的《不动产登记操作规范（试行）》其实是原国土资源部2016年印发的一份文件，也就是说其实相关政策早已得到了落实。
一项政策以这种形式得到广泛传播，得到全网关注，是一次很好的普及。法律和政策的普及所带来的进步意义，有时候远远胜过那份“文本”。
这次的答复尽管令人欢欣鼓舞，但并没有涉及宅基地制度改革的深层问题。不解决宅基地制度背后的集体成员权问题，农村改革只能是“剪不断、理还乱”。细碎化改革的线性堆积非但不能带来跨越式发展，还有可能将改革引入困局。
明确宅基地继承权具有积极意义
允许城镇户籍子女继承宅基地，对于城乡发展是现实的利好。
于城市而言，可以有效推动农业转移人口市民化进程。我国现在有2.9亿农民工在城市务工，尽管其中大多数人每年回乡的时间已经不足两个月，但真正在城市落户的只是少数。这也是“户籍人口”与“常住人口”两个城镇化率之间存在较大差距的原因。
实际上，除了直辖市和省会城市之外，大量的中小城市早已经放开了落户限制。大量农民工在城市工作、居住、生活，却不在城市落户，除了住房、教育、医疗等刚性约束之外，担心损失农村的各项权益是一个重要原因。
上述政策的明确，会给农业转移人口进城落户吃下一颗“定心丸”。但由于农民在农村的权益有很多，仅仅明确宅基地这一项（而且还只是“使用权”）所带来的效用有多大，尚是个未知数。
于农村而言，可以激励农民改善住房，从而增加农村投资。
讲一个前些年遇到的真实案例。一对农村夫妇的女儿在城市工作落户，并且已经把父母接到城里居住。后来，这对夫妇想修缮农村的房屋偶尔回乡小住，但女儿担心父母百年之后自己不能继承，于是作罢。像这种情况，如果放到今天，应该可以大胆投资了。只要房子不倒，产权不会旁落。
宅基地流通流转势在必行
即便全面推行之后，上述政策究竟能够带来多大的红利，仍有赖于后续改革的跟进程度。
首先面临的一个问题，就是现在的宅基地实际是严重过剩的。笔者曾经基于三组不同的调查数据进行比较分析，得出的结论是目前废弃和低效利用的宅基地高达8000万亩。随着农村人口外流，这个数字还在不断扩大。
如果说农村宅基地已经存在这么大的浪费，城镇人口在继承了宅基地之后用它来干嘛，就是一个不得不思考的问题。
显然，像前面案例中的一家人，有修缮居住的需求，但从世界经验看需要在农村保留第二居所的家庭是极少数；即便是与那户人家一样有居住需求的，也未必是希望在自己的故乡保留一幢房屋，他们可能更希望在城市郊区拥有一处住宅。归根到底，宅基地要流通流转起来，互通有无、交易换手，才有价值。宅基地在农村人手里是如此，在城市人手里，更是如此。
2015年初，中央对农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点作出统一部署。从改革实践看，各地在完善宅基地取得方式、探索宅基地有偿使用制度、完善宅基地审批管理程序等方面取得了一定成效，但在放活宅基地和农房使用权、促进宅基地流转、探索宅基地自愿有偿退出机制等方面，则显得步伐缓慢、力度不够。
实际上，前几个方面工作主要是从规范管理角度展开的，而从制度变革的意义上讲，后者才是宅基地制度改革的重头戏。
由宅基地想到的集体成员权问题
《不动产登记操作规范（试行）》中有句话值得细细咀嚼：非本农村集体经济组织成员（含城镇居民），因继承房屋占用宅基地的，可按相关规定办理确权登记，在不动产登记簿及证书附记栏注记“该权利人为本农民集体经济组织原成员住宅的合法继承人”。
这意味着，城镇子女继承得到的权利与集体经济组织成员的宅基地权利是有本质不同的。
城镇子女继承得到的是“使用权”，而集体经济组织成员享有的是“资格权”+“使用权”。是否拥有资格权，涉及很多后续问题。比如，按照现行规定，同一集体经济组织的成员之间，是可以交易宅基地的，同时，农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。也就是说，这种交易是以资格权的存在为前提的，在交易过程中，转出者同时丧失了宅基地的资格权。如果按照这一逻辑，作为继承者的城镇子女本身就没有这种“资格权”，是否可以参与交易，在现行制度安排下就成了一个悬而未决的问题。
现行规定中，宅基地的使用权是可以跨越集体经济组织边界进行流转的。然而，城镇子女继承者只拥有使用权——这是一种相对固化的“使用权”，这种使用权能否跨越集体经济组织的边界进行交易？如果可以，这种交易将会带有“永久意义”，又是否符合现行的政策？这都有待回答。
大体上讲，农民在农村享有三项权益，分别是：农村土地承包权、宅基地资格权和集体经济收益分配权。这三项权益都是由农民的集体成员权转化而来的。要想让进城农民踏踏实实在城市落户，不但需要解决宅基地的继承问题，还需解决土地承包权和集体经济收益分配权的继承问题。
法律规定，继承人在承包期内可以继续承包。但在目前的制度安排下，农村土地承包关系只在30年的承包期内是确定的，超过这个期限，土地承包关系要不要调整、如何调整，都还没有明确。这意味着超过承包期，城镇户籍子女的继承问题短时间内不会有答案。如此一来，明确宅基地继承权的实际意义也就打了折扣。
总之，把土地产权这种经济权利与集体经济组织成员权这种身份关系捆绑在一起，就难以避免政策掣肘问题。城市化水平低的时候问题不容易显露，随着城市化向前推进，问题会越来越多。
改革的突破口或许不是允许继承，而是允许退出。其实，无论继承还是退出，都是对农民切身权益的保障，而后者的交易成本更低、综合效益更高。未来的农村改革，不妨踏踏实实从农村权益的依法自愿有偿退出开始。这一方面的改革有法律依据，无需大费周章获取另外的“授权”。国家发展改革委在城乡融合发展试验区已经安排了试点，希望能尽早发现可复制、可推广的范例。
（作者陈明为中国社会科学院政治学研究所副研究员）
