原标题：成都市乡村振兴农民集中建房项目模式研究
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星期二
文章来源：中建一局投资运营公司法律合规部
作者：李倩、郑哲
乡村振兴战略是党的十九大报告中提出的战略。十九大报告指出，农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，实施乡村振兴战略。本文所探讨的成都市乡村振兴农民集中建房项目，就是在这样的政策背景下结合我国农村集体建设用地入市的实践经验，孕育而出的一种具有地方特色的农村集体土地开发模式。但与一般的集体建设用地开发不同的是，该模式包含了农屋拆建、土地复垦、基础设施配套建设等土地整理的内容，且以项目节余集体建设用地流转收益作为项目投资建设资金的主要来源。本文试在梳理相关政策依据的基础上并结合成都市龙泉驿区乡村振兴农民集中建房项目实践，对相关问题进行总结和研究。
模式介绍
该模式的核心在于集体经济组织和农户引入投资商对参与项目的农户住宅进行拆除并统一新建集中住房，对拆旧区域进行复垦以形成节余的集体建设用地，并以节余集体建设用地流转收益作为项目投资建设资金主要来源。
1、实施主体
根据《成都经开区（龙泉驿区）实施乡村振兴农民集中建房整理项目工作方案》、《成都经开区（龙泉驿区）实施乡村振兴农民集中建房整理项目指导意见》（（龙府办函〔2019〕71 号，以下简称“71号文”）相关规定，乡村振兴农民集中建房项目的实施主体是集体经济组织和农户。
从公共资源交易服务中心交易信息来看，目前项目业主（招标主体）分为两种，一种是集体经济组织，一种是政府平台公司。但根据招标内容，政府平台公司招标内容基本为勘察、设计、施工等，中标人只需负责项目部分或全部的建设内容，也就是说政府平台公司作为业主的招标仅仅在招施工总承包方或者服务方，并非招社会资本或投资人；而集体经济组织招标内容为项目招商，中标人需承担项目立项、变更、竣工资料、勘察设计、预算编制，拆旧区土地和房屋及地上附着物拆除补偿，土地复垦费、土地等级评定费，项目建设等与本项目有关的所有资金，故集体经济组织作为业主的招标是在招项目的投资人。
因此，结合龙泉驿区相关政策，我们认为，政府平台实施乡村振兴农民集中建房项目是作为投资人的身份在实施的，这类项目真正的实施主体只有一种类型，即集体经济组织和农户。但投资人可以是政府平台公司，也可以是社会资本方。
2、实施主体代表
项目区参与户成立项目群众自治组织，各街镇乡受项目群众自治组织委托，作为项目实施主体的代表，是本区域农民集中建房整理项目工作的责任主体。
根据相关政策文件规定，各街镇乡作为本区域农民集中建房整理项目工作的责任主体，负责 协调组织项目前期申报、立项、招商、实施、验收及产业发展预留区落地和流转等各项工作；做好项目区土地权属调整和档案管理工作；严格监管项目农民集中居住区建设和拆旧区复垦工作；严格监管项目资金到位和使用情况；指导并监管集体经济组织对土地流转收益的分配与使用。可见，此类项目模式中的实施主体代表并不同于代建单位或政府出资代表，其作用更多是协助项目实施主体开展工作。
3、运作模式
乡村振兴农民集中建房项目是通过对集体建设用地的整理开发来实施，结合结合龙泉驿区相关政策和实践经验，类比于国有建设用地一二级开发，该模式对集体建设用地的整理开发也可分为两级。其中，一级土地整理具体包括项目拆旧区农民相关补偿补助、农民集中居住区的房屋、基础设施、公共服务配套设施等的工程建设、旧房拆除、拆旧地块复垦和项目验收等；二级土地开发具体包括产业发展预留用地的整合开发与专业运营。产业发展预留用地指的是整理农村集体建设用地（包括宅基地及其附属设施、乡镇企业用地、农村公共设施和公益事业建设用地等）并复垦为耕地，扣除农民集中居住区占地、预留给农民集体的发展用地，以及有效新增耕地面积后，经验收合格节余的建设用地。
实施路径
乡村振兴农民集中建房项目是在项目区农户自愿参与的基础上实施的，项目实施分为准备阶段、生成阶段、招商阶段、实施阶段、验收阶段、产业发展预留用地利用阶段以及不动产权证办理等7个阶段，具体实施路径如下图所示：
（点击查看大图）
资金来源
1、市场化方式筹资
根据71号文，龙泉驿集中建房模式主要通过市场化的方式筹集资金，积极引进市场主体参与农民集中建房整理项目，促进农村资源变资本。项目业主与中标人签订协议后 30日内，由街镇乡、项目群众自治组织和中标人建立共管账户，并由中标人按项目投资总额的一定比例向共管账户缴纳项目实施准备金。该模式有成都市和龙泉驿区政策文件支持，可灵活运用开发贷款进行融资，且此类项目具有一定的政策导向性，国开行等政策性银行均有相应贷款政策。
2、农民集体和农户自筹或补足
除市场化的方式筹集资金外，农民集体和农户也可以自筹资金实施项目，但这种方式对于农村集体和农户的经济实力及统筹管理能力要求较高，实践中较为罕见。农民集体和农户如果确有主动参与的意图，可以在整治项目立项批准后，持立项批复，到成都农村产权交易所（简称农交所）挂牌，寻求投资者，或通过其他各种方式自行寻找投资者，双方可共同出资合作完成项目建设及后续开发。另外，根据71号文的政策规定，流转收益在扣除项目建设成本后若不足的，则由项目参与群众补足。故项目参与群众的补足资金也是项目资金的来源之一。
盈利渠道
1、项目自平衡
根据71号文的规定，项目投资建设按照项目区内部自求平衡的原则，以项目节余集体建设用地流转收益作为项目投资建设资金的主要来源。流转收益在扣除项目建设成本后若有结余，则可在项目参与群众中分配；若不足，则由项目参与群众补足。项目建设成本主要包括：项目规划设计和竣工验收、农民集中居住区房屋及配套建设、拆旧地块复垦、参与农户补偿补助、投资商回报等费用。但同时71号文也规定，对通过引进市场主体投资实施的农民集中建房整理项目，投资商回报率不得高于项目总投资额的12%。
除项目节余集体建设用地流转收益外，用地指标交易也是项目实现自平衡的方式之一。该种回报模式的典型项目有成都市简阳市禾丰镇永乐村、火盆村农民集中建房整理项目。该项目业主以项目节余节约指标作为归还投资人本项目投资的唯一回报来源，投资风险由投资人自行承担。
2、一二级开发联动
土地一二级开发在国有建设用地房地产市场领域应用十分广泛，众多房地产开发商旨在利用土地一二级开发联动降低拿地成本及提前锁定土地。在目前农村集体建设用地的背景下，有房地产开发经营能力的企业除了赚取房屋拆除重建、土地复垦、配套设施建设等类似于土地一级开发的收益外，还可参与结余土地流转的竞拍以进行二级开发获取二级开发收益。但结余的土地毕竟是农村集体建设用地，在土地用途方面会受到一定限制。根据《四川省自然资源厅关于进一步改进和优化城乡建设用地增减挂钩管理工作的通知》（川自然资发〔2019〕44号），农民集中安置建新区必须符合国土空间规划、村规划，或符合城乡规划和土地利用总体规划。在农村地区原则上不建高楼，严禁强迫农民住高楼。根据龙泉驿异地区此类项目的实操经验，此类项目的建设楼层一般不高于3层，土地整理完成节余出来的建设用地需用于当地产业开发，以带动村集体经济发展和提高农民收入水平，例如可通过租赁周边农用地（占用的农用地须在复垦区补足）打造农业景观收费，还可引进企业办公、度假、酒店、医院、小学及康养等项目，但不可用于建设纯公寓或住宅。另外，一二级开发模式更重视地块区位因素，成片开发应考虑耕地占补及规划变更带来的时间成本。
该模式存在的主要问题
1、前期拆迁、建安、复垦等资金投入比例较高
与一般的集体建设用地开发不同的是，该模式包含了农屋拆建、土地复垦、基础设施配套建设等土地整理内容，对于投资人来说前期投入占比较高。根据龙泉驿区此类项目的实操经验，除拆除房屋、土地复垦的资金投入外，一般还需要对参与集中建房的农户予以补偿，这又增添了投资人的资金压力，有些项目仅仅拆除房屋、土地复垦、农户补偿的资金成本就占了项目总投的一半。
2、节余集体建设用地流转收益的不确定性高
该模式另外一个突出特点就是以项目节余集体建设用地流转收益作为项目投资建设资金的主要来源。囿于土地的规模限制和用途规划限制等，难以形成大规模的产业园区开发，更无法用于公寓或住宅建设，这无疑会对节余集体建设用地的土地价值和流转难度产生不利影响。故对于投资人来说，结合当地的土地价格、区位条件等情况合理测算节余建设用地的流转收益和流转难度就至关重要。当然，如果该片区域投资价值较好以及投资人具有相应的房地产开发的运作实力，亦可以参与节余土地的竞拍以进行二级的项目开发，经过了一级土地开发整理的投资人对该区域的规划、区位条件等情况会有更加深入的了解，相较于其他竞拍主体进行二级开发会更具备优势。
编辑：小颖 审核：摅羽
