“兵马未动，粮草先行”随着轨道交通建设工作的持续推进，如何保障轨道交通的规划和建设、轨道交通的运营管理模式是什么、轨道交通运营的秩序需要哪些规范等，成为了轨道交通发展中棘手问题。2018年3 月 30 日，经省第十三届人大常委会第二次会议批准，《贵阳市城市轨道交通条例》于2018年6月1日起施行。《条例》制定历时长，规范内容多，八章五十六条规定背后有着许多激烈争论的故事……执法权之争——法理与现实的—次碰撞
执法权之争是法理与现实的一次碰撞。贵阳市城市轨道交通有限公司（以下简称轨道公司）是国有独资公司，作为企业能否授予其一定的执法权，是争议的焦点之一 。行政处罚法规定： “法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。 ＂轨道公司是不是属千 ＂具有管理公共事务职能的组织＂ ，理论界与实务界存在争议。在起草征求意见过程中，少部分立法专家、高校教授认为轨道公司不符合授权的条件，而市交委和轨道公司认为轨道交通是大运量的城市公共快速交通系统，列车、车站等既是企业的经营场所又是公共场所，轨道交通运营秩序既是企业经营秩序也是社会公共秩序。对这些公共场所和公共秩序的管理，属千 “管理公共事务＂ 。轨道公司虽作为企业，但可以视为管理公共事务的组织，可以授予其执法权。
针对这一 争议，市人大常委会法工委做了广泛的意见征求；研究了轨道交通线长、点多、面广的实际情况，以及影响环境卫生和运营秩序的行为随时发生，需要及时处置，才能保障执法的及时性和有效性等特性；借鉴了上海、重庆等城市的经验和做法；参考了《贵州省民用运输机场管理条例》的有关规定后，最后在《条例》中确定，授权轨道公司对 “无票、持无效车票或者采取其他逃票方式乘车”影响城市轨道交通运营秩序和环境卫生” 等行为实施行政处罚。
禁食之争——民意的—次充分体现
“车厢禁食” 问题由于涉及对公民权利的限制，在立法过程中各方分歧非常大。在法规起草阶段的两次民意征集过程中，赞成 “禁止在车厢内饮食” 的分别为90.2％和90.9%，因此最初就做出禁止 ”在车厢内饮食＂ 的规定。但在一审、二审中，是否禁食一 直都是争议焦点，有的认为禁止饮食限制了公民的基本权利，与宪法相违背；有的认为飞机、高铁都能吃东西，为什么地铁反而不能吃东西；有的认为可以在乘客守则中作出规定；有的认为可以用食物有没有异味来衡量；有的认为在车厢里吃东西影响环境卫生，与贵阳市建设生态文明城市的理念背道而驰……
吃与不吃，争论不断，各有理由；禁与不禁，针锋相对，都有道理。法工委梳理了全国轨道交通法规规章对此的规定：17个城市中，通过地方性法规或乘客守则做出 “禁食＂规定就达15个；“禁食＂ 的时空范围仅限制在列车车厢，乘客可在上车前和下车后均可进食，限制的范围适当、可行。同时法工委从地方性法规与乘客服务守则的规范效力比较中，认为在《条例》中做出规范更符合有法可依原则，为了维护公共利益，通过立法对涉及公民权利的适度减损和合理限制是有必要的，也有利于主管部门和轨道公司对运营秩序的维护和管理。
经过几番论证，最终《条例》规定禁止 ”在车厢内饮食，婴儿喂食、特殊病人进食、病人服药除外＂，既体现了民意，又有人性化的考虑和设计。作价出资之争——立法责任的—次担当
城市轨道交通建设运营投资大、回报周期长，仅依靠运营收入平衡运营成本已有压力，收回投资更为困难；若主要以地方财政资金投入，又将面临巨大的债务风险和财政负担。
为此，《条例（草案）》赋予了轨道公司对轨道交通用地范围和相关联的地下、地上空间区域、邻近区域，与城市轨道交通设施结构上不可分割、工程上应当统一 规划设计和实施的开发项目实施综合开发，并规定 “经市人民政府批准，规划确定的城市轨道交通及其配套设施范围内的土地，城市轨道交通经营单位可以通过作价出资方式取得土地使用权，进行综合开发，并实行封闭管理” 。
《条例》在提请省人大常委会批准期间，省国土厅书面来函提出意见，认为地方性法规不能对作价出资作出规定，而且作价出资的方式也不能用千轨道的建设。
为此，省人大常委会法工委主持了一 场意见沟通会，市人大常委会法工委对这一 规定作了解释：
一 是作价出资方式是 《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定的国有土地有偿使用的方式之一 ，地方性法规对这一 方式进行规范与上位法不抵触。
二是实施综合开发与国家政策是吻合的，国务院办公厅2018年3月7日印发的《关于保障城市轨道交通安全运行的意见》指出，在保障运营安全的前提下，支持对城市轨道交通设施用地的地上、地下空间实施土地综合开发，创新节约集约用地模式，以综合开发收益支持运营和基础设施建设，确保城市轨道交通运行安全可持续。
三是国家发改委印发的《公平竞争审查实施细则》明确 没有法律法规和国务院规定，不得以作价出资方式供应土地。 所以需要通过地方立法，用法规的形式对作价出资方式供应土地予以规范。
四是国家八部委联合下发的《关于扩大国有土地有偿使用范围的意见》提出， “对于公共服务项目，除可按划拨方式供应上地外，鼓励以出让、租赁方式供应土地，支持市、县政府以国有建设用地使用权作价出资或者入股的方式提供土地，与社会资本共同投资建设"。轨道交通属于城市公共设施，轨道交通建设属于公共服务项目，符合“扩大国有建设用地有偿使用范围”的类似情形，作价出资有理有据。
经过 “讲道理摆事实” ，省人大常委会认为《条例》有关规定符合相关法律法规及国家政策，作价出资之争终于平息。
立法过程中，争论是难免的，争论的过程也是学习和统一 认识的过程。在争论中，有唇枪舌战，有面红耳赤，有愤愤不服，甚至可能还会有一 意孤行……但不管怎样，条文的设计一 定要坚持有法可依，要结合实际，该坚持时一 定要据理力争，要担当起立法人的责任。
作者单位：贵阳市人大常委会
来源：《人大论坛》杂志2018年第5期
编辑：陈兵
编校：吕跃
