——我省2019年“行政审判白皮书”解读
省高级法院与省司法厅联合召开新闻发布会。省高级人民法院供图
西宁中院行政庭在公开开庭审理一起具有典型性和代表性的行政复议决定案件。
开展《中华人民共和国行政复议法》的宣传和法律咨询活动。
省高级法院行政庭选取典型案例组织观摩庭。
本报记者 于瑞荣
法令行则国治，法令弛则国乱。行政诉讼，也就是老百姓俗称的“民告官”，是帮助公民维护自身权益、督促政府及官员依法行政的制度设计，要建成法治政府，离不开公正的行政审判。
近期，省高级人民法院召开新闻发布会，向社会发布2019年度青海省法院行政案件司法审查报告，通报10起行政机关败诉典型案例，这已是省高院连续12年发布行政审判白皮书，作为人民法院针对年度行政案件进行全面梳理总结的专题报告，行政审判白皮书以其独有的形式关注我省依法行政状况，为促进我省行政机关提高行政执法水平，推动我省社会经济发展和社会全面进步提供了应有的司法保障。
白皮书显示，2019年，青海法院坚持司法为民，公正司法，充分发挥行政审判职能作用，依法审理行政案件，全省法院受理各类行政案件1746件,审结1442件，为推进法治政府建设作出积极贡献。从白皮书中不仅看到了人民法院在不断推动司法和行政良性互动，依法审理行政案件保护行政相对人合法权益、监督行政机关依法行政等方面作出的努力，更看到了法院通过研究分析行政机关在行政执法和应诉中存在的问题并提出建议，直面问题、坦诚公开的担当作为。2019年青海“行政审判白皮书”都有哪些内容？记者带你一一了解。
行政案件数量呈逐年增长态势
审理好行政案件，通过行政诉讼解决行政争议，促进行政机关依法行政，是人民法院的重要职责之一。2019年，全省法院共受理各类行政案件1746件，同比增长15.6%，结案1442件，结案率82.6%。
2019年全省法院行政案件呈现出哪些特点？白皮书指出，我省行政案件呈现的第一个特点便是，我省行政相对人的法治意识正日益增强，虽然青海法院行政案件总量不大，但自2015年实行立案登记制以来，案件数量逐年增长态势明显。
2019年，全省法院受理的一审、二审、申请再审、再审案件数量较上年均有所上升，分别上升4.25%、16.71%、293%、116%。行政相对人依法保护自身合法权益的意识不断增强，不愿告、不敢告的现象得到改善，监督行政机关依法行政的观念日益深入人心。
与此同时，全省法院行政案件还呈现出以下特点：案件数量地区差异大，案件多集中在人口密集、经济发展水平较高的西宁、海东、海西地区，占全省案件总量的62%。
行政案件中涉诉领域和被诉行政机关相对集中。一审行政案件集中于涉民生执法领域，被告多为县级以上人民政府、国土资源部门、环境保护部门、公安部门等，其中，资源类70件，城建类58件。审查的非诉行政执行案件中，资源类和城建类共91件，占比51.12%。主要原因是随着我省经济社会持续发展，因重大工程项目征收土地、环境整治、拆除违法建筑等引发案件快速增长。
行政机关败诉比例大同样被写进了白皮书，白皮书显示，2019年审结的679件一审案件中，判决行政机关败诉145件，败诉率为21.35%。行政机关败诉案件主要集中于规划、拆迁、房屋登记等城建管理领域，占比78%；其次涉及土地、林业、地矿等资源管理领域，占比17%。2019年审结的178件审查非诉行政执行案件也集中于城建和资源管理领域，该领域占审查非诉行政执行案件结案总数的51.12%，因行政行为程序违法、事实不清、证据不足等裁定不准予强制执行34件，占审查非诉行政执行案件结案总数的19%。
白皮书分析，这与近年来城市开发建设项目增多、开展违法建设整治力度加大导致此类案件数量大有一定关系，但同时说明相关行政机关在行政执法中不能正确处理程序与效率的关系，随意执法现象客观存在。
行政机关负责人出庭应诉率低是行政审判案件呈现的又一特点。数据显示，2019年全省法院受理的1746件案件中开庭审理951件，行政机关负责人出庭参加诉讼349人（次），出庭应诉率36.69%。从我省情况看，出庭应诉的均为县级以下政府及职能部门负责人，州市级以上政府负责人从未出庭应诉。
以上数据反映，行政机关负责人出庭应诉制度未能得到有效落实，流于形式。县级以下政府及职能部门负责人虽然能参与诉讼并助推化解行政争议，但全省大多数行政机关负责人缺乏出庭应诉意识，甚至部分行政机关负责人对出庭应诉持抵触态度，体现了该地区法治政府建设相对薄弱，为简单粗暴执法提供了生存土壤。
行政机关依法行政成效明显
“依法治理成为共识和自觉，行政应诉能力和化解行政争议水平提升，行政与司法机关良性互动成效明显。”白皮书从行政审判透视总结全省行政机关依法行政成效。
“从我省2019年行政审判工作视角出发，可以看出各级行政机关转变思想认识，不断加强行政执法规范化建设，执法能力和水平有了一定程度的提高。”省高级法院行政审判庭负责人表示，全省各级行政机关积极推进法治政府建设，积极推进行政程序法治化，积极推动规范文明执法，依法行政能力和水平有了一定的提升。
白皮书显示，多数基层行政机关能认识到负责人出庭应诉对化解行政争议的积极作用，主动做好应诉相关工作。有的行政机关与法院建立常态化联络机制，进行积极协作。越来越多的行政机关主动邀请法院参与重大决策的合法性、可行性论证，参与或开展联合调研，实现依法行政与公正司法双促进、双提高。大多数行政机关能够积极配合法院开展协调、调解工作，采取更为灵活的方式和措施促进行政争议实质性化解。积极参加典型案例庭审旁听，进一步提升执法水平，完善执法环节。
四大问题成行政机关败诉主因
白皮书通过对2019年全省法院行政案件的分析研究，发现行政机关行政执法中主要存在以下四个方面的问题：
一是事实证据达不到“确实充分”。《中华人民共和国行政诉讼法》对行政行为作出时依据的事实和证据有明确规定，且行政机关对被诉行政行为合法性负有举证责任。实践中，部分行政机关在没有彻底查清事实或没有充足证据支持等情况下作出行政行为，存在认定事实不清，证据不足等问题，比如：认定事实过于简单，未履行审慎审查义务，证据意识不强，行政行为缺失依据等，都是败诉的原因。
二是适用法律达不到“全面准确”。行政机关适用法律是否正确是人民法院审查其行政行为合法性的重要标准。行政审判实践发现的行政机关未“全面准确”适用法律，主要表现在认识错误导致适用法律错误，适用法律、法规不全面、不规范、不具体等方面。
三是行政行为做不到“严谨细致”。行政机关“重实体、轻程序”情况较为严重，为提高工作效率，在履职过程中未按法律规定的程序依法行政，导致因不符合法定程序败诉的情况频发。主要表现有简单粗暴执法、行政行为程序违法、未履行法定义务等问题。
四是履职行为做不到“规范有序”。主要存在不履行法定职责。主要体现在政府信息公开和房屋征收补偿等案件，行政机关收到申请人的政府信息公开申请后，无正当理由在法定期限内未给予申请人任何答复，引发相对人诉讼行为。同时还存在不正确履行法定职责、行政行为超越职权等问题。
三大建议推进法治政府建设
针对行政审判中反映出的执法问题，白皮书提出以下建议：
首先，行政机关应当进一步增强法治意识。应树立法治理念和思维，增强实体与程序并重意识，不断提高执法的责任意识和服务意识。要强化法律法规学习研究，切实提高依法行政能力。要提升行政应诉能力，对已经形成诉讼的，应当积极应诉，按照法律规定的期限进行举证，严格落实行政机关负责人出庭应诉制度，推动行政争议实质性化解。
其次，行政机关应当进一步增强依法行政能力。一是提高行政决策形成的合法性、规范性。行政决策的合法性与适当性决定着行政行为的合法性与正当性。二是确保行政行为公平公正。全面查清事实，使行政行为具备合法依据与合理支撑。三是准确适用法律。行政机关应当准确把握立法精神，明确立法目的，深入挖掘法律条文所潜存的精神实质，避免机械理解和适用法律。四是严格落实程序要求。行政机关作出行政行为必须符合法律规定的方式。
再次，行政机关应当进一步增强行政司法能力。要提升应诉能力，克服庭前准备的“现实性”缺陷，行政行为的每一节点或者程序均要具备确实充分的证据支撑，同时行政机关应当健全执法档案管理制度，确保行政行为所依据证据材料的完整性与客观性。严格落实负责人出庭应诉制度。行政机关负责人出庭应诉情况及效果应当建立评价考核机制，行政机关负责人不能出庭应诉应当具有正当理由，同时向人民法院作出书面说明，由法院最终裁量，以司法建议或者公函形式发送行政机关的上级机关或同级监察机关，形成反馈监督机制。同时，完善公开机制，一方面通过行政案件司法审查报告、法院工作报告等形式向社会公布行政机关负责人出庭应诉情况及效果；另一方面通过人大常委会专项工作会议等形式向人大及相关部门通报行政机关负责人出庭应诉情况及效果，通过人大及其常委会的监督，推进落实行政机关负责人出庭应诉制度。
