人民外交、公共外交和民间外交，这三者有啥区别与联系？

2020-10-13新闻14

外交有官方外交和非官方外交之分。非官方外交中，有三个概念被经常使用，甚至混用，即人民外交、公共外交和民间外交。那么什么是人民外交、什么是公共外交、什么是民间外交呢？三者之间的区别和联系又有哪些？本文试图做一些解释和辨析。

一、人民外交

人民外交一词历史最为久远，是伴随新中国成立就已经出现的对我国非官方外交最早的提法。新中国成立之初，我国外交面临的迫切任务是争取更多国家和人民的理解和支持。在官方外交暂时无法打开局面的情况下，毛泽东主席、周恩来总理等老一辈革命家制定了立足于人民、着眼于人民、寄希望于人民的外交方针，通过创造性地开展“民间先行、以民促官”的人民外交实践，打破外交封锁，争取国际支持，拓展了新中国的外交空间。

1949年12月15日，周恩来总理兼外长亲自倡导成立了新中国第一个人民外交机构——中国人民外交学会并担任名誉会长。该机构将“人民外交”作为机构名称，主要使命是通过开展人民外交，打破西方国家封锁，开拓新中国外交工作的新局面。杨洁篪同志在纪念中国人民外交学会成立70周年招待会上的致辞中指出：“新中国外交的一个鲜明属性就是人民性，人民外交成为新中国外交的重要组成部分。70年来，中国外交扎根人民，造福人民，始终牢记和践行外交为民的宗旨。人民外交为增进人民友谊、密切国家关系、推动务实合作、促进文明交流发挥了不可替代的重要作用，为国家总体外交作出了重要贡献。”

中国人民外交学会会长王超在“新中国人民外交思想研讨会”上指出，人民外交具有非官方和民间外交的属性，以增进人民友谊、促进国家关系发展为宗旨，是我国外交理论和实践不断探索、大胆创新的重要成果。

人民外交具有以下几个特点：一是坚持党的领导。二是官民并举，相辅相成，人民外交具有灵活性、广泛性、稳定性等优势，和官方外交互为补充、相互促进。尤其是建国初期，人民外交不仅是官方外交的补充，更是官方外交的先行者。三是人民外交，以心相交，“国之交在于民相亲，民相亲在于心相通”，人民外交说到底就是民心外交，即通过广交深交朋友，实现民心相通、民心相亲，为国家关系夯实民意基础。四是润物无声，厚积薄发，中国特色人民外交侧重做人的工作，默默耕耘，持之以恒地从事基础性和长期性的工作。民间友好的深厚力量能够跨越国界、跨越时空、跨越文明，越是国家关系遇到困难的时候，人民外交越能发挥稳定器和解压阀的作用。五是与时俱进，开拓进取，在不同的历史时期，人民外交既坚守为国交友的初心和使命，又能够根据国家需要，密切配合总体外交，适应形势发展，创新工作内容、领域与方式，发挥着重要而独特的作用。

由此，笔者认为，时至今日，人民外交早已不是一个从事非官方外交的简单工作概念，而是老一辈无产阶级革命家基于新中国特点与时俱进创造出的中国特色非官方外交思想的代名词，指明了新中国从事非官方外交的方针和方向，即发挥人民在国家总体外交中的积极作用，以人民的对外交流交往为国家总体外交拓展空间，为国家总体外交服务。其中，人民外交在外交工作层面可以看作是民间外交的前身。而公共外交和民间外交，则是在人民外交思想指导下，在中国非官方外交实践中产生的两个具体的外交工作概念。

二、公共外交

“公共外交”这个词比较热，被使用较多。党的十八大报告中也提出了“扎实开展公共外交和人文外交”的说法。但对于公共外交的范畴和定义，事实上争议较大、众说纷纭。归纳一下，主要有以下几种观点：

一种观点简单地将公共外交等同于民间外交（有时还与人民外交的概念相重合），认为公共外交的目的就代表人民到国际舞台上广泛交友，是中国外交的延伸。这种观点显得过于宽泛，不够严谨。

也有观点认为，公共外交的实质是公众参与的信息和观点的流通，公共外交的行为主体包括政府、社会精英和普通公众等多个方面，其中政府是主导，社会精英是中坚，普通公众是基础。中国公共外交的基本任务是向世界说明中国，帮助国外公众了解真实的中国。

还有观点认为，公共外交是政府主导的非官方外交，通过促进与外国之间的关系发展，维护国家利益。杨洁篪同志就指出，公共外交作为对传统外交的继承和发展，通常由一国政府主导，借助各种传播和交流手段，向外国公众介绍本国国情和政策理念，向国内公众介绍本国外交方针政策和相关举措，旨在获取国内外公众的理解、认同和支持，争取民心民意，树立国家和政府的良好形象，营造有利的舆论环境，维护和促进国家根本利益。

追根溯源，“公共外交”作为一个专用术语，诞生于美国。1965年，美国塔弗兹大学弗莱舍法学院系主任埃德蒙德·古利恩将公共外交定义为：“旨在处理公众态度对政府外交政策的形成和实施所产生的影响，包含政府对其他国家舆论的开发、一国私人利益集团与另一国的互动、外交使者与国外记者的联络等，其中心是信息和观点的流通。”1987 年，美国国务院《国际关系术语词典》将公共外交定义为“由政府发起交流项目，利用电台等信息传播手段，了解、获悉和影响其他国家的舆论，减少其他国家政府和民众对美国产生错误观念，避免引起关系复杂化，提高美国在国外公众中的形象和影响力，进而增加美国国家利益的活动”。1997年，美国政府将新闻署并入国务院时的政策设计小组认为公共外交是通过理解、增进和影响外国公众的方式来促进美国国家利益的实现。

由此可见，公共外交原本不是一个广义的外交概念，它具有明显的政府主导性，并不涵盖纯粹的民间对外交流交往。公共外交对象既可以是外国的政府、也可以是外国的公众。但公共外交作为一个概念被引入到中国外交实践过程中，存在概念被泛化的情况。

综合来看，公共外交相对于官方正式外交形式更加灵活，内容更加丰富，相较于民间外交，官方主导的色彩以及目的性更强。因此，笔者认为，无论是从起源还是从其目前的实际应用和发展来看，将公共外交定义为“由政府发起或主导的非官方外交”最为合适。

三、民间外交

民间外交顾名思义，就是民间发起或主导的对外交流交往。中国人民对外友好协会作为从事民间外交的全国性人民团体，其宗旨为“增进人民友谊、推动国际合作、维护世界和平、促进共同发展”，并“代表中国人民在国际社会和世界各国广交深交朋友，奠定和扩大中国与世界各国友好关系的社会基础，致力于全人类团结进步的事业”。

民间外交是新中国非官方外交非常鲜明的特色之一，尤其是民间先行、以民促官的做法，在为新中国外交“破题”上取得不少突出成就。比如，在面临较为困难的国际环境时，在人民外交思想的指导下，中国的民间外交扮演了“探路先锋”的重要角色，创造了戏剧外交、文化外交、乒乓外交、熊猫外交等民间外交形式，在官方外交无能为力时为国家总体外交开辟了空间。

原中国驻摩洛哥大使及驻卢旺达大使孙树忠指出：民间外交的主体是普通公民，组织形态是社会友好团体；民间外交的基础是尊重世界文明多样性，以文明交流超越文明隔阂、文明互鉴超越文明冲突、文明共存超越文明优越；民间外交的动力是赞赏对象国的文明，不断探索、了解对象国的政治、经济、文化的现状和发展，并寄于友好感情，寻求深入交流和合作。民间外交超脱政党政治，不受政党轮流执政造成的外交政策不稳定的负面影响，是两国友好的社会基础和稳定器。

民间外交和公共外交的区别主要有以下几个方面：

一是两者的渊源不同。民间外交从人民外交的思想演化而来，是我党和新中国外交的一项创举，凝聚了新中国外交的创新实践；而公共外交是各国通行的一种政府主导的外交形式，在公共外交概念引入中国后才根据中国的特点与人民外交思想以及官方外交、非官方外交等概念融合。

二是两者的目标不同。公共外交通常是为了实现一些短期的外交目标，在官方主导下，通过非官方渠道间接开展工作，从而影响对方的价值观念。而民间外交一般致力于夯实两国发展的民意基础，并不是为了实现短期目标，而是致力于发展人民之间的友谊。