图一：2019年某省刑事犯罪案件影响案-件比因素
图二：2019年普通刑事案件平均案-件比与命案案-件比的比较
□建议重新界定“提前介入侦查”的概念，更新数据统计的方式和评价意义。检察官在审查逮捕时就要注重实质化审查，引导侦查关口前移，将取证意识、取证标准及时传导给侦查机关，为后续起诉、出庭扫清障碍。
□对于“下捕上诉”情况不能搞“一刀切”式否定，但应当限缩适用。建议对“下捕上诉”案件分类调研，对刑法及司法解释有明确量刑参照标准、司法实践中绝大部分由中级法院审理的某类犯罪，调整办案力量，试点开展、推进由市级检察院统一捕诉的工作机制。
“案-件比”，是最高人民检察院提出的全新办案质量概念的核心指标，是衡量做优刑事检察和提升办案质效的重要指标。1∶1，是理想“案-件比”、最优“案-件比”。拉高“案-件比”的因素在于“件”，减少“非常态化诉讼程序案件”是优化“案-件比”的应有之义。
以2019年某省检察机关所办刑事犯罪案件的“案-件比”情况为例，影响”案-件比”的非常态化诉讼程序中，延长审查起诉期限占比43.4%（一次延期占比31.4%，二次延期占比9.1%，三次延期占比2.9%）（见图一），退回补充侦查占比39.5%，两项合计占比82.9%。直观来看，延长审查起诉期限是影响“案-件比”的第一因素，然而就诉讼程序而言，没有退回补充侦查，就不会有第二次、第三次延长审查起诉期限，第二次、第三次延长审查起诉期限是退回补充侦查衍生的非常态化诉讼程序。因此，退回补充侦查对“案-件比”存在显性和隐形双重影响，其实际影响=退回补充侦查占比39.5%+二次延期占比9.1%+三次延期占比2.9%=51.5%，如此看来，“退回补充侦查”才是拉高“案-件比”的首要因素。司法实践中，确实存在某些客观原因，无法在法定期限内办结案件而退回补充侦查的情形。但是，结合近几年省院组织的案件评查情况、通过二审办案所了解到的一审情况来看，绝大多数案件是因为侦查环节取证不到位、达不到起诉标准而退回补充侦查。由此可见，“有效引导侦查，提高侦查取证质量”是减少退回补充侦查，优化“案-件比”的关键所在。
更新理念，重新界定“提前介入引导侦查”
检察机关引导侦查可以分为两种：一是“提前介入侦查环节”的引导侦查，具有即时性；二是“退回补充侦查环节”的引导侦查，具有滞后性。增强检察机关在刑事诉讼中的主导责任意识，从根本上提高侦查质量，应当着力研究和完善“提前介入侦查环节”引导侦查工作机制。“捕诉一体”改革后，一类刑事检察业务由一个机构一办到底，同一个案件的批捕、起诉由同一名检察官或者同一办案组负责到底。一审刑事诉讼程序分为侦查、审查起诉、审判三个阶段，逮捕只是一项强制措施，受理审查起诉后案件才进入检察环节，但是，负责审查起诉的检察官在此之前通过审查逮捕工作，已经对案件的初步侦查取证情况进行了审查和法律监督，在作出批准（不批准）逮捕决定的同时，还会根据具体案情提出继续侦查的意见。“捕诉一体”下，审查逮捕工作实质上兼备了“提前介入引导侦查”的作用。目前，统一业务应用系统对“提前介入侦查”的统计方式为：办案人员在办理审查逮捕、审查起诉案件时，如果有提前介入侦查，需要创建一个办案流程，这样才能被业务应用系统所统计。因此，建议重新界定“提前介入侦查”的概念，更新数据统计的方式和评价意义。“捕诉一体”使审查逮捕阶段与审查起诉阶段连接更加紧密，检察官在审查逮捕时就要注重实质化审查，引导侦查关口前移，将取证意识、取证标准及时传导给侦查机关，为后续起诉、出庭扫清障碍。
创新方式，完善引导侦查工作机制
1.建立审查逮捕“一案两书”制度。“捕诉一体”不是弱化审查逮捕的程序和功能，恰恰相反，审查逮捕的方式和机制还要不断丰富发展。2019年，某省检察机关捕后提出继续侦查取证意见人数占逮捕人数的16.4%。建立审查逮捕“一案两书”制度，即办理审查逮捕案件，一律实行“《（不）批准逮捕决定书》+《继续侦查意见书》”形式。《继续侦查意见书》内容因案而异：对于事实不清、证据不足不批准逮捕案件，侧重对基本犯罪事实的引导侦查，核心是“准”；对批准逮捕的案件、无社会危险性不批准逮捕案件，按照庭审证据标准制定继续侦查提纲，核心是“全”。此外，《继续侦查意见书》也是“案-件比”质量评价体系中重要的考评依据。一方面，通过《继续侦查意见书》考察检察官是否及时、全面提出引导侦查意见，引导侦查的能力和效果；另一方面，通过对比《继续侦查意见书》与审查起诉环节《退回补充侦查提纲》，考察退回补充侦查的必要性。
2.限缩“下捕上诉”适用范围。2019年下半年，某省检察机关办理的审查逮捕案件，已经进入审查起诉环节的，批捕、起诉由同一名检察官办理的占90%。10%的例外，根据抽样调查，除了工作岗位调整、个人自身情况等客观原因和指定管辖、回避等法定原因外，主要是存在“下捕上诉”情况，即同一案件的审查逮捕由基层检察院办理，审查起诉由市级检察院办理。刑事诉讼中的管辖问题比较复杂，刑事诉讼法只对立案管辖和审判管辖作了明确规定，对刑事案件诉讼中的具体操作没有规定。司法实践中的惯例做法是，基层公安机关立案侦查的案件，向对应的基层检察院提请批准逮捕，案件侦查终结后移送基层检察院审查起诉；基层检察院受理审查后，如认为该案属于中级法院管辖的案件，则报送市级检察院审查起诉；市级检察院审查起诉后向中级法院提起公诉，形成“下捕上诉”案件。中级法院管辖的案件包括：危害国家安全、恐怖活动案件；可能判处无期徒刑、死刑的案件。相关司法解释对“危害国家安全、恐怖活动案件”有明确规定，统一由市检察院批捕、起诉；对“可能判处无期徒刑、死刑的案件”却很难作周延的界定，于是“捕诉一体”改革后，司法实践中仍旧存在按惯例操作情形。
“下捕上诉”虽不违背刑事诉讼法的规定，但与“捕诉一体”的核心要义并不相符，最大的弊端在于，不能及时、有效地引导侦查。以某省检察机关办理故意杀人犯罪案件的情况为例，全省除一个地市外，均是采取“下捕上诉”的形式。鉴于故意杀人案件人命关天、案情重大，基层检察院在办理审查逮捕时，一般都会根据案情提出引导侦查的意见。但基层院办案人员没有这类案件审查起诉和出庭公诉的经验，很难做到全面引导侦查，案件进入审查起诉后往往还要退回补充侦查。2019年，某省所办刑事犯罪案件的“案-件比”为1∶1.7，故意杀人犯罪案件的“案-件比”为 1∶2.58（见图二）。2019年1月1日至2020年4月30日，故意杀人案件一次退回补充侦查率为44.8%，二次退回补充侦查率为13.3%。有些地市检察机关也认识到了这个问题，采取基层院审查逮捕时，市院派员同步审查、提出引导侦查意见的措施。这种做法固然起到了一定的积极作用，但面对“案多人少”的现状，重复劳动何尝不是一种人力资源的浪费？对于“下捕上诉”情况不能搞一刀切式否定，但应当限缩适用。建议对“下捕上诉”案件分类调研，对刑法及司法解释有明确量刑参照标准、司法实践中绝大部分由中级法院审理的某类犯罪，调整办案力量，试点开展、推进由市级检察院统一捕诉的工作机制。
3.探索类案引导侦查“标准+智能”路径。完善引导侦查工作机制，不仅要个案引导“治标”，还要类案引导“治本”。类案引导侦查要跳出传统模式，走“标准+智能”路径。随着最高检统一业务应用系统2.0版即将正式运行，刑事检察工作“智能化”已经具备了良好的内外部基础条件。深入推进办案“智能化”的关键在于办案检察官的观念转变，要从“有什么用什么”被动接受，向“用什么有什么”主动探索转变。“标准+智能”类案引导侦查，刑检业务部门要先知先觉、主动作为。第一步，从传统的类案指导方式中总结提炼出需要的信息、数据、来源、途径等；第二步，主动与技术信息部门沟通，详细列举说明“要什么”，同时了解技术操作层面的要求；第三步，根据技术操作要求，研究制定标准化文书模板。《继续侦查意见书》《退回补充侦查提纲》是收集信息、数据进行类案指导的主要来源，目前尚无标准化格式。初步设想，根据最高检、公安部印发的《关于加强和规范补充侦查工作的指导意见》（下称《指导意见》）第7条规定，《继续侦查意见书》《退回补充侦查提纲》可分三部分：总体说明、侦查（补查）目录、其他事项。其中“目录”设置最为重要，要体现各刑检部门的“业务特色”，需要集思广益，充分发挥办案一线检察官们的“首创精神”。
多措并举，提升“有效”引导侦查的能力
证据审查能力、事实认定能力和法律适用能力是刑事检察官的基本能力。随着以“案-件比”为核心的案件质量评价体系的正式建立，“引导侦查能力”也将上升为刑事检察官的基本能力，也是亟须提升的弱项短板。刑事检察官绝大部分没有侦查工作经历，在引导侦查上大多依然是一种惯性的审查思维，体现在《退回补充侦查提纲》上就是“只要结果不讲过程”，导致有的补查意见得不到侦查机关的认可。
提升“有效”引导侦查的能力，应当采取“实务培训+实战历练”模式。一是请“警官”教“检察官”。以案件为依托，听听案件背后的“侦探故事”，深入了解大数据时代科技侦查手段的运用和发展，学习侦查人员运用心理学对犯罪嫌疑人“精准画像”的本领等。二是“旁观”取证过程。检察官可以通过“旁观”取证过程参与侦查活动，达到现场学习与同步监督的双重效果。三是鼓励自行补充侦查。“纸上得来终觉浅，绝知此事要躬行。”通过自行补充侦查，积累侦查经验，培养侦查思维，提升引导侦查能力。2019年某省检察机关在审查起诉环节，自行补充侦查案件占补充侦查案件的0.018%。自行补充侦查比例如此之低，固然有办案任务重、无暇自行补查的客观因素，但也反映出检察官“自行取证”信心不足、能力不强，擅“说”不擅“做”。符合《指导意见》中“自行补充侦查”情形的，鼓励积极开展自行补充侦查，遇到困难可以请侦查人员协助，《指导意见》明确规定了公安机关的配合义务。以“自行补充侦查”上升带动“退回补充侦查”下降，这样“案-件比”中的“件”也必然下降。
（作者单位：河南省人民检察院）
